网易研究局|王雍君：数字经济背景下支持“双循环”格局的财税政策设计( 五 )

集聚经济的两项核心内容分别是增加市场需求和提高生产率——双循环格局致力追求的关键目标。相应地，最优财税政策致力把资源和就业引向发展潜力最大、数量相对较少的“增长中心” ，财政资源（税收与支出）的空间配置宜采取“少量空间集中点”模式，避免广泛铺开（分散财力），以此作为改善人口的适于雇佣性和流动性的基本方法，以及作为帮助周边落后地区的最优方法。
一般地讲，加快落后地区发展的最优政策既不是鼓励迁移、也不是提供直接援助，而是精心选择和扶持作为增长中心的潜力区域，以间接带动周边落后区域。这样的潜力区域满足三项中长期条件：（1）资金净流入区域，（2）人口净流入区域，（3）辐射效应（影响区域）足够强大。
前两个表征“吸引力” ，后一个表征“影响力” 。经济竞争的本质，无非就是为吸引力和影响力而竞争，无论国际还是国内竞争。在吸引力和影响力上都具有竞争力的潜力区域，通常也是在无需长期财政援助的情况下，最终实现自主繁荣的仅有区域，因而也是开发性公共投资与转移支付的最优区域。
如前所述，致力把稀缺资源引向潜力区域的财税政策，与致力创造竞争中性以促进共同市场的财税政策，共同构成支持双循环格局的财税政策的两个支柱；后者根植于市场有效（“决定性作用”），前者根植于市场失灵（政府干预）。
在这里，市场失灵表现为资源流向潜力区域的不充分和滞后，原因多种多样，包括基础设施与公共服务不佳、税负偏高、缺失整体规划以及协调失灵。供水与排水系统、都市内公路和公共交通、机场、大型娱乐地和某些环境保护，无论投资、经营还是融资，对都涉及整体考虑和统筹规划，因为确保规模经济和有效协调至关紧要。在此情形下，较小辖区的单个努力势必招致大量重复与浪费、严重的规模不经济以及低效率。基于集聚经济的财税政策的最优设计，因而应在较高的政府层级上进行。
目标瞄准集聚经济的财税政策需要两面作战：一方面致力把资源引入潜力区域，另一方面致力帮助不景气区域（非潜力区域的重要类型）实现增长与繁荣，比如东北三省的许多地区。就后者而言，适当的财税政策是吸引更多的企业流向失业率通常相对较高的区域，并以不景气程度作为财政资源空间配置标准，形成与“少量空间集中点”相对应的“大量分散性小区域”的援助模式。
四、基于服务均等化的财税政策设计
鉴于服务均等化既攸关共同市场依赖的竞争条件，也攸关区域发展战略依赖的集聚经济，将其视为支持双循环格局的财税政策目标是适当的和必要的。