网易研究局|王雍君：数字经济背景下支持“双循环”格局的财税政策设计( 二 )

共同市场培育与发展在近期政策文件中被再次强调。 2020年3月30日发布的《中共中央国务院关于建构更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》指出：“完善要素市场化配置是建设统一开放、竞争有序市场体系的内在要求……保障不同市场主体平等获取生产要素，推动要素配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。 ”
不言而喻，生产要素的自由流动和平等获取依赖一组最优竞争条件。正是在所有市场主体都共享这组最优竞争条件的前提下，市场才成其为“共同市场” ，贸易和生产要素的“自由流动”才是可能且合意的。
最优竞争条件涵盖共同市场的四个基本要素——生产、工作、投资与交易，每个要素的竞争条件都深受财税政策的影响；支持双循环格局的最优财税政策的底线目标，就是避免扭曲这些最优条件以确保“竞争中性” 。
除共同市场外，自由贸易区可被视为双循环格局的另一个支柱，两者共同为内需主导型增长模式提供最佳保障。改革开放以来，地方政府在中国卓有成效的区域发展战略中，扮演着远比其他国家地方政府重要得多的角色。区域发展战略有各种模式，包括特区模式、经济技术开发区模式和更高级的自由贸易区模式。这些模式早于双循环格局被实施，但在逻辑上与“经济循环”概念一脉相承，一如共同市场。
更一般地讲，双循环格局在逻辑上涵盖两个支柱：无边界的共同市场，有边界的区域发展战略；前者依赖“竞争中性”的财税政策，后者依赖基于“集聚经济”（agglomeration economies）的非中性财税政策。两类政策的含义与细节稍后讨论。

本文插图
竞争中性与集聚经济目标存在潜在冲突，因而需要协调一致地予以追求。竞争中性要求财税政策在竞争条件上对所市场参与者的一视同仁，根植于市场导向（“决定性作用”）理念；集聚经济则要求财税政策在不同区域间的区别对待，根植于政府干预（矫正市场失灵）理念。
图1所示的概念框架并不完整，因为未考虑数字经济背景和服务均等化目标。竞争中性和集聚经济旨在“把蛋糕做大”（增长），但并未顾及“蛋糕分享”（平等）这一发展目标。辖区间公平分享“蛋糕”（税基与税收收入）是平等目标的关键方面，而采用不同的辖区规则将产生截然不同的分配结果，并直接或间接影响所有关键的税收原则——公平、效率、简易与确定、有效执行税法以及灵活性原则。
辖区规则用来界定“谁对什么持有课税权” ，涉及国际税收层面的税收管辖权的国家间分配，以及国内税收层面的税收管辖权执行责任的辖区间分配。就满足税收公平和经济效率原则而言，目的地规则优于产地规则，来源地规则优于实现地规则；但数字经济的发展弱化了两类合意规则的有效性，由此加剧了双重不征税或双重征税的风险。由此可知，支持双循环格局的财税政策设计不应脱离数字经济背景。考虑到中国的数字经济比重目前已高达35%并且仍在快速发展的现实，尤其如此。