“煤改气”的锅，不能都让基层兄弟们背几乎每一件事

文/张洛鸣

（识局微信公共账号zhijuzk）

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冬天似乎不是个适合干事的季节——你烧煤取暖吧，会导致雾霾；不取暖呢，又得喝西北风；那用天然气替代燃煤吧，可是钱谁掏呢？

要在上面三个选项中选择一个，真的很难。然而我们又总要作出选择，因为人类并不冬眠。

评论和指责总是容易的，做事总是不容易的，但如果没有评论和指责，做事的人又有可能懈怠。不过这一次，我不想就事件本身做评论和指责，而是想说说它背后的逻辑。

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一

“煤不让烧了，可是气没来。快入冬了才开始‘煤改气’，夏天干什么去了？”

当我第一次看到华北某些村民大冬天缩在屋里瑟瑟发抖的新闻的时候，脑海里出现的也是这句话。那天，我所在的城市天很蓝，可我第一次感受到这蔚蓝背后的代价。

哪有什么岁月静好，不过是别人在替你负重前行。

那，能不能早点把“煤改气”做好呢？据我了解，这事确实是从夏天就开始部署了，但当时有些地方可能抓得不紧——毕竟基层政府又不是只有这一件事要做。再说，“煤改气”是一个规模很宏大、细枝末节又很多的工程，每个环节都可能碰上意料之外的问题，每户人家都可能发生意想不到的状况，原料供应之类的事又不是基层政府能说了算的，推动起来，真没那么容易。

反正经验告诉我，无论到底是什么原因导致了今天的局面，这事总归不能全怪那些地方的基层政府没尽心。基层的兄弟们向来是闲不住的。

不过话又说回来，“没闲着”不意味着“忙”出了效果，“忙”本身也不能作为工作的成绩，关键还得看“服务质量”。

那，问题的症结到底出在哪呢？

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二

“煤改气”是大事，不是基层政府想不做就能不做的。但从另一方面讲，这也不是基层政府想做就能做的。

基层政府要等上级定政策、出文件、作指示，然后才能干活。他们当然有一定的灵活性，但对“煤改气”这类“硬任务”来说，灵活性并不大——比如，他们既不能因为张大爷家里没钱，装不起新设备，就允许他继续烧煤，毕竟这个决定权不在他们手里。同时，他们又不能因为张大爷家里没钱，装不起新设备，就去请示上级该怎么办，毕竟这种事太“小”了，每次都请示非把上级烦死不可。

那怎么办？只好让张大爷冻着了。

当然，上级一旦知道张大爷冻着，肯定会把基层政府臭骂一顿，然后要么贴钱给张大爷装新设备，要么赶紧让他恢复烧煤。最近环保部门发文要求全力确保群众过冬，就是这个套路。

这样一看，事情好像确实是让基层政府给办坏了。但反过来说，如果基层政府面对的全是张大爷，于是他们允许所有人继续烧煤，难道上级就不臭骂他们了？如果他们找上级说，完成任务确实有难度，能不能缓缓，难道上级就不嫌他们“发愁畏难、不敢担当”了？

谁都知道民生是天大的事，而取暖是民生。但治霾也是民生。

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三

从表面上看，这个问题的症结在于，基层政府的命运是由上级决定的，它干得好不好，都是上级来评价。所以，当基层政府感觉自己难以选择的时候，最后往往选择牺牲那些不决定它命运的人。

可实际上问题并没这么简单。

事实上，上级显然不会允许基层政府牺牲民众利益，而基层政府显然也知道这一点。因此，他们在张贴那些“谁烧煤就抓谁”的条幅的时候，其实是做好了挨骂的准备了的。

那他们干嘛还要这么干？

一个比较靠谱的解释是，如果基层政府真的把“煤改气”这种事交给村民自己决定，很可能永远都不会有实现“煤改气”的那天。到时候，基层政府又会因为治霾不力而挨骂。

不过这个解释虽然靠谱，却不能解释基层政府干吗非得用这么严厉的口吻、这么决绝的手段来推行“煤改气”。

毕竟，如果较起真来，“谁烧煤就抓谁”本身就是犯法的——法律可没规定过“烧煤要坐牢”。按照行政法“法无授权不可为”的原则，政府不能因为人家烧煤就抓人，仅仅拿这个吓唬人也不行。

问题恰恰就出在这儿。

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四

基层政府在做事的时候，经常面临着一个“双轨制”的问题：一方面，它做每件事，都受到法律、法规、规章的约束，但另一方面，它又不能仅凭法律、法规、规章就做出决定，还要等上级的政策、文件、批示。

这就拉高了基层政府的精神成本。几乎每一件事，它都不能因为法律明确授权了，就去做，也不能因为法律没有明确授权，就不做。它需要不停地请示、汇报、争取、协调，等待上级给出明确的指示或答复——上级说燃煤“零容忍”，它就得“零容忍”，上级说“保过冬”，它就得“保过冬”。

所以基层政府很忙，而且是“忙乱”的那种；所以基层政府很累，而且是“累心”的那种。它永远都在高速却疲惫地运转着，唯恐不争取就错过了“好事”，唯恐不请示就摊上了“坏事”……但最终，后者似乎总也无法避免。

可是上级也不轻松。每一天，它都要答复下级的各种请示，而每作出一项答复，都意味着它要为自己说过的话负责。这就产生了一种让人哭笑不得的现象：下级抱怨上级授权不够，上级抱怨下级不敢担当，到底是谁的问题，谁也说不清。

误会，这都是误会啊。其实这都是“双轨制”的问题。

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五

“双轨制”经常让上下级政府都很无奈。

我之前看过很多这方面的案例。比如有个哥们经常照顾一位孤寡老人，老人感动了，临终前把自己的房子和存折都给了他，还亲笔写了遗嘱。可是当他拿着遗嘱和房产证到房管局办过户，房管局却不给办，说你这遗嘱没经过公证，不算数。

这哥们纳闷了：《继承法》和《物权法》上都没这条啊？你这是哪来的规定？

房管局说，这是司法部和住建部下的通知里要求的。遗嘱只要涉及处分房产，必须办公证。

这哥们不服，就到法院起诉房管局，结果法院支持了哥们的主张：“部门通知”对下级部门来说很重要，但对法院来说只有参考价值，如果它认为你这通知跟上位法（级别更高的法律）冲突，它才不理呢。

于是，房管局败诉，乖乖地给办了房产证。可问题是，下次再有人拿同样的材料去办同样的事情，房管局还是得要求他做公证，如果那个人还是不服，就得再打一遍官司。

因为上面没有下通知说，以后不用公证了。房管局明知道这很麻烦，但在没有接到新通知之前，它必须执行旧的通知。

然而下通知的部委也很无奈：我之所以下这个通知，是因为如果不做公证，就会有很多人捏造遗嘱争夺房产。到时候事情就全乱套了。

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六

上面的故事告诉我们，其实“双轨制”也很冤，因为它的出现，是有历史原因的。

简单地说，“双轨制”的出现，是为了解决“单轨”（法律）暂时不能解决的问题。

很多年前，咱们的立法还很不健全，很多方面的法律都是空白，就算已经制定出来的那些，很多也是原则性的，不够具体，可操作性不强，“可钻空子性”倒是很强。然而事情不等人啊，它不会说等你立好了法我再发生啊，那怎么办，只好先用政策、文件、批示顶上去，把事解决了再说。

说来说去，原来这是个法治建设的问题。那咱干吗不能加快立法呢？其实一直在加快的，只是还不够快。要知道，立法是很严肃的事，有很固定的程序，不可能很仓促、很草率地就把法律制定出来，如果制定得不周全，更麻烦。

同时，这些年咱们的社会发展变化又太快，而法律这个东西是相对稳定的，它天然地就有种滞后性。所以它不太好使。政策、文件、批示之类的就不一样了，加加班，一个礼拜就能搞出一堆来，搞出来之后发现不行，再加加班，再过一个礼拜又能搞出另一堆来。

久而久之，大家就习惯了这样的套路，接受了“双轨制”的合理性。而且，在发展初期，“双轨制”的效率反而比“单轨制”更高，因为它灵活不死板，法不授权的文件授权，法不支持的政策支持，很多事就这么搞成了。

只有社会发展到一定阶段，矛盾多了、问题大了，“双轨制”的弊端才逐渐显露出来。

也许现在是时候对“双轨制”进行“并轨”、用“法治”彻底取代“文治”了。不然，总让基层的兄弟们背锅，也说不过去不是。

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