国资委正摸底央企系基金监管新规呼之欲出未来针对央企基金或将出台监管新规

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未来针对央企基金或将出台监管新规，将给行业带来哪些改观？

一项专门针对央企基金的监管法规，正在前期酝酿当中。这项将要出台的新法规，将填补国资系统内央企基金的部分监管空白。

11月30日，经济观察报获悉，从2017年6月开始至今，国资委、中国证监会、中国投资协会股权和创业投资专业委员会（创投委）等多部门联合，展开了最新一轮专门针对国资系统央企基金的摸底调研。

国资委相关人士表示，这次调研的目的，旨在摸清央企基金系发展现状和存在问题，研究提出有针对性的解决措施和政策建议。

经济观察报记者还获悉，国资委有关部门正在研究制定专项指引，指引侧重点将放在如何有效监管国资系统内央企基金。

参与上述调研过程的一名股权投资业内人士向经济观察报记者透露，为了给未来可能出台的央企基金监管新规铺路，监管部门已经不止一次委托专家组展开一系列课题研究，研究内容包括股权投资的模式特点，以及央企基金的差异化管理等。

北京工商大学中国创业投资研究中心常务副主任王力军，便是曾参与过上述课题研究项目的执笔人之一。根据他的统计，目前国资委监管的90余家央企当中，已经设立相关资产管理机构并拥有PE业务的企业，数量在40家左右。

经济观察报曾获悉，2016年国资委的一项内部数据统计显示，至少有超过半数的中央企业涉水股权投资基金，如果单纯以与央企相关的金融企业为对象统计，这一数量早在五年前，就已超过了100家。

不过截至目前，官方层面依旧没有对外公开过央企基金业务的相关统计数据。截至发稿，针对未来央企基金监管新规的详细内容，也未得到国资委的进一步回复。

王力军表示：“央企基金的发展还处于探索过程中。政策层面也是一样，对于央企基金的历史发展脉络，以及监管政策，尚未出现系统性的明确意见。”

新规方向：差异化监管

最新一轮的摸底，侧重点放在了哪里？

经济观察报从2017年10月被证监会、国资委联合调研过的一家央企获悉，监管层来调研时重点了解了企业下属基金的设立背景、设立目的、决策机制、投资情况以及其他投资和运作情况等。

国资委相关人士表示，这一轮调研的目的之一在于，首先在全面摸清各个央企基金的基本情况后，由各个央企结合自己的运作情况，主动就现行法规体系提出可行性建议。

据悉，未来监管层对央企基金监管的大体思路是功能监管和差异化监管。何谓差异化监管？正在跟进“央企基金差异化监管问题研究”这一课题研究的王力军，对此的认识为，主要是针对国有股权基金和创投基金在监管方面、国资管理上如何区别对待。

他对经济观察报记者表示，由于现在还没有出台专门针对央企基金的监管法规，所有上述课题研究对于新规的建立有一定参考意义。从监管角度来看，目前的监管实际上强调功能监管和差异化监管两方面。

在功能监管方面，主要针对金融功能的监管，例如：是侧重于股权基金还是创投基金监管，又或是其他信托业务的监管等。至于差异化监管，主要是指针对从业主体的不同特征展开监管。

王力军对经济观察报记者说“央企基金本身的特征和纯粹市场化的民营基金以及外资基金是不一样的。因此，有必要从设立目标、组织架构、人员配置、投资方向进行监管细化，将央企基金和纯市场化的股权投资基金等区分开来，也就是从具体主体的角度出发进行监管，这是正在探索的一种差异化监管的可行方式。”

未来针对央企基金或将出台监管新规，将给行业带来哪些改观？

王力军认为，如果实现了差异化监管，那么将有望改变如今多头监管的局面。他举例道，目前的差异化监管，只体现在证监会的统一行业监管的某些环节当中，比如体现在股权投资、创业投资二者不同的监管措施上面。但是，对于运营主体尚未出台任何差异化监管措施，也就是不管是央企基金，还是民营基金，或者外资基金，都是一致的监管规范。

上述参与证监会、国资委摸底调研过程的股权投资业内人士对经济观察报记者表示，从央企基金角度看，既是国资，又是股权，的确处于多元监管的局面下。下一步需要厘清的问题是，把目前多元监管的局面梳理下，对存在矛盾、不太符合股权投资本质的内容做一些调整。

不过王力军表示，梳理需要一段周期，毕竟目前国内没有更多专门针对央企基金的专项研究，相关的法律条文“还在看，要整合”，监管层委托的“央企基金差异化监管问题研究”预估2018年初可以完成，至于这份课题中提出的建言，能否落地到未来的新政策当中，仍是未知数。专门针对央企基金的差异化监管新规，出台之前也需要历经相当长一段时间的考量。

监管脉络：多次调研探路

监管层于2017年下半年展开的央企基金调研，并不是摸底首例。

经济观察报记者从国资委获悉，早在2016年上半年，监管层就曾对央企基金展开过一轮较为详尽的摸底。与2017年这次为了差异化监管新规出台之前的摸底不同，2016年的摸底侧重点放在了梳理央企基金名称（以营业执照为准）；基金组织形式（公司制、有限合伙制、信托制、契约制等）；基金定位，即设立基金的目的；基金投资阶段：包括天使投资、成长期投资、Pre-IPO、并购投资、夹层投资、产业投资等。

一名国资人士透露，2016年初，国资委曾对新兴发展的央企基金有过三层架构的设想，也就是委基金、行业基金、公司基金三层架构鼎力的操作模式。按照国资委当时的预期，委基金的规模庞大，类似国家级别的母基金，资金来源主要是国家财政。

至于行业基金，国资委内部思路是，选择央企当中行业协同程度较高的同类企业共同出资，针对国家重点战略领域，或者央企其他重要发展领域，去进行相关层面的专项股权投资。

前述国资人士进一步表示，处于第三层架构的“公司基金”，则是以央企自己为主体，建立管理机构，再去发起募集基金，进行服务自身主业发展的创新项目。

在国资委上述基金架构顶层设计思路形成后不久，“一带一路”投资基金、中国国有企业结构调整基金（国调基金）等多个专项基金纷纷出水。该国资人士评价道，2016年以来成立的一系列央企，并未严格按照国资委初期设想的三层架构去搭建，但整体操作思路与初期设想并无特别大出入。

经济观察报记者还获悉，早在2010年前后，国资委曾做过一次相关调研，专门就央企金融领域风险防控等情况进行摸底，并一度就股权投资基金的专门政策展开研究。不过截至目前，这份政策也尚未出台。

一名国资研究人士认为，适时摸底各个企业股权投资基金的情况，对于政策研究有一定的参考价值，更重要的一点在于，对于管控央企金融风险，尤其是在促使企业投资项目向主业集中的引导上，能够起到一定效用。

前述国资研究人士对经济观察报记者说：“其实股权投资基金这块的流动性比较大，伴随发展的风险也比较大。从国资委防控金融风险的管理角度看，有必要了解一下企业这方面的情况。而且，这三次摸底与近年来频繁提及的‘管资本为主’也是相互呼应的，确实应该对涉及资本项目的内容，还有金融风险防范方面的细节，给予更多关注。”

建言：双重税负待解

历经三轮摸底，央企基金的监管脉络逐日清晰，监管新规欲出。

一家央企下属资本平台公司人士认为应尽快出台专门针对央企基金的监管规范。他说：“一方面，受市场价格波动及国家货币政策等影响，基金融资的募资价格过高可能导致项目难以落地。另一方面，国家相关政策变动导致产业基金项目的合规性、市场需求、经济效益、产品服务收费等要素发生变化，可能影响项目的建设和运营，甚至导致项目中止。”

上述资本平台公司人士还建言，希望未来宏观政策层面，可以兼顾考虑央企基金融资面临的信用风险。他表示，以自己所在的央企基金为例，有时为项目解决融资问题时，因对私募基金客户端的投资人信息收集不全，对项目公司投后管理不及时，或者业主方履约还款能力下降等可能导致的信用违约，主要体现在客户端信用风险上。例如：合伙基金成立后，合伙人资金无法如期投放或其他违约行为。而且，项目公司也存在信用风险。例如项目公司不归还股东借款，导致有限合伙债权投资不能安全退出。

他进一步表示，从业主方角度来说，也存在一定信用风险。因土地出让市场需求、价格波动等造成业主方土地出让金收入下降。基于此，如果未来能够专门就这些方面的问题提供指引，将有望进一步规范央企基金的运行与安全。

另据经济观察报了解，在2017年第三轮央企基金摸底的一次现场，国资委资本局相关人士还点出了“双重征税”的问题。

王力军表示，从税收优惠政策方面来看，目前的优惠政策主要针对创投基金，也有明确的门槛，对基金资产规模、投资周期等均有对应的政策要求，符合要求便可享受优惠政策。不过，对于股权投资来说，目前并没有相对应的国家税收优惠政策。

他在操作“央企基金差异化监管问题研究”时思考认为，各大央企开展PE业务时，有可能设立有限合伙人基金，也有设立公司制基金的，组织形式并不一样。但是从业务本质上来说，公司制的基金和有限合伙人基金是一样的。

在2018年即将上交的课题中，王力军表示可能会建议将公司制基金作为投资管道来看待，而不是像现在作为一个经营实体来看待。应该将税负标准调整为和有限合伙人基金同样待遇。

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