【原创】新《土地储备管理办法》的那些新事旧闻新《土地储备管理办法》修改条款大解

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刘颖辽宁法大律师事务所高级合伙人

2018年1月3日，国土资源部财政部中国人民银行中国银行业监督管理委员会发布《土地储备管理办法》（以下简称“新办法”），2007年11月19日发布的《土地储备管理办法》（以下简称“旧办法”）同时废止。《新办法》修改了《旧办法》的所有条款（修改条款在下文中标为红色），删除12条，新增11条。因相关土地储备机构咨询《新办法》中哪些是新规定，笔者结合已有规定梳理得出有12条涉及新规定 (下文中标为下线的内容），其他修改均

来源于已有规定，具体内容如下，供批评指正。

土地储备管理办法（2018）

国土资规〔2017〕17号

一、总体要求

原文：（一）为

贯彻落实党的十九大精神，落实加强自然资源资产管理和防范风险的要求，进一步规范

土地储备

管理，增强政府对城乡统一

建设用地市场的调控和保障能力，

促进土地资源的高效配置和合理利用

，根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）、

《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）

、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号），制定本办法。

解读：一、“自然资源资产管理”的用语，在十九大报告中明确的是“加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责”，该内容与党中央、国务院于2015年印发的《生态文明体制改革总体方案》之内容前后衔接，将按照所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责的原则，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，组建对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然资源统一行使所有权的机构，负责全民所有自然资源的出让等。二、“城乡统一建设用地市场”的用语，源自《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日开始实施），其中明确建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。三、“促进土地资源的高效配置和合理利用”则是土地管理的应有之义。

原文：（二）土地储备是指

县级（含）以上

国土资源

主管

部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，

组织

前期开发、储存以备供应的行为。土地储备工作

统一归口国土资源主管部门管理

，土地储备机构承担

土地储备的具体实施工作。财政部门负责土地储备资金及形成资产的监管

。

解读:明确将原“进行前期开发”改为“组织前期开发”，增加了《国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会关于加强土地储备与融资管理的通知》（以下简称“国土资发〔2012〕162号文”）规定的“国土资源主管部门统一归口管理土地储备工作”之内容，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。将土地储备机构、国土资源主管部门和财政部门的制作进行了划分。

原文：（三）土地储备机构应为

县级（含）以上

人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于

所在行政区划

的国土资源

主管

部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。

国土资源主管部门对土地储备机构实施名录制管理。

市、县级国土资源主管部门应

将符合规定的机构

信息逐级上报

至省级国土资源主管部门

，

经省级国土资源主管部门审核后报国土资源部，列入全国土地储备机构名录，并定期更新。

解读：“县级（含）以上”取代了《旧办法》中的“市、县”，增加“所在行政区划”的字样，是与其后“本行政辖区内”前后呼应，更加严谨。本条中关于土地储备机构实施名录制管理等内容来源于国土资发〔2012〕162号文:“建立土地储备机构名录（以下简称“名录”）。市、县国土资源主管部门应将符合规定的机构信息逐级上报至省级国土资源主管部门，经省级国土资源主管部门审核后报国土资源部，列入名录并定期更新”之规定。

二、储备计划

原文：（四）各地应根据

国民

经济和社会发展规划、

国土规划、

土地利用总体规划、

城乡规划等，

编制土地储备三年滚动计划，合理确定未来三年土地储备规模，对三年内可收储的土地资源，在总量、结构、布局、时序等方面做出统筹安排

，

优先储备空闲、低效利用等存量建设用地。

解读：一、规范了编制土地储备计划的依据，将国土规划和城乡规划等列入依据之中。其中，国土规划方面，国务院2017年1月3日发布了国发[2017]3号《关于印发全国国土规划纲要(2016—2030年)的通知》，对国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等作出了总体部署与统筹安排。二、“编制土地储备三年滚动计划，……做出统筹安排”为新规定，以往仅在政府投资项目、水利建设项目、住宅用地供应等方面规定了三年滚动计划，土地储备方面首次规定了三年滚动计划，并明确三年滚动计划应统筹安排的内容。

原文：（五）

各地应根据城市建设发展和土地市场调控的需要，结合当地社会发展规划、

土地储备三年滚动计划

、年度土地供应计划、

地方政府债务限额

等因素，合理制定年度土地储备计划。

解读：新规定。新增土地储备三年滚动计划、地方政府债务限额作为制定年度土地储备计划的因素之一。

年度土地储备计划内容应包括：

原文：

上年度末储备土地结转情况（含上年度末的拟收储土地及入库储备土地的地块清单）

；

解读：新规定。明确上年度末储备土地结转情况应列入年度土地储备计划内容。对拟收储土地和新增入库储备土地进行了区分。

原文：

2.年度新增储备土地计划（含当年新增拟收储土地和新增入库储备土地规模及地块清单）；

解读：《旧办法》表述为“年度储备土地规模”。本次采用“年度新增储备土地计划”的用语更加规范，同时进一步明确包括“新增拟收储土地和新增入库储备土地规模及地块清单”，避免歧义。国土资发[2012]162号文中“年度土地储备计划中，新增储备土地规模（含本年度收储已在本年度供应的储备土地），原则上应控制在市、县本级前三年平均年供应的储备土地量之内”之内容，未在本次修订中体现，制定年度土地储备计划的依据中未包括该文件中的内容，是否应当遵守，有待进一步明确。

原文：

3.年度储备土地前期开发计划（含当年前期开发地块清单）；

解读：对原规定进行了细化。

原文：

4.年度储备土地供应计划（含当年拟供应地块清单）；

解读：对原规定进行了细化。

原文：

年度储备土地临时管护计划

；

解读：新规定。

原文：

6.年度土地储备资金需求总量。

解读：新规定。财政部、国土资源部关于印发《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》的通知（财预[2017]62号）中规定“县级以上地方各级土地储备机构应当根据土地市场情况和下一年度土地储备计划，编制下一年度土地储备项目收支计划，提出下一年度土地储备资金需求，报本级国土资源部门审核、财政部门复核”，但是，明确规定在年度土地储备计划中列明尚属首次。

原文：

其中，拟收储土地，是指已纳入土地储备计划或经县级（含）以上人民政府批准，目前已启动收回、收购、征收等工作，但未取得完整产权的土地；入库储备土地，是指土地储备机构已取得完整产权，纳入储备土地库管理的土地。

解读：新规定。本条将拟收储土地与入库储备土地进行了区分，对土地储备机构的实操有非常重要的指引作用。

原文：（六）

国土资源主管部门应会同财政部门于每年第三季度，组织编制完成下一年度土地储备计划，

提交省级国土资源主管部门备案后

，

报同级人民政府批准。

因土地市场调控政策变化或低效用地再开发等原因，确需调整年度土地储备计划的，每年中期可调整一次，按原审批程序备案、报批。

解读：一、本条将国土资发[2012]162号文规定“土地储备机构应于每年第三季度，编制下一年度土地储备计划”的内容，提升了一个高度，即由国土资源主管部门应会同财政部门负责组织，土地储备机构负责具体编制工作，该内容直接与前述第（二）条:“土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。财政部门负责土地储备资金及形成资产的监管”之规定衔接。同时，删除了《旧办法》中规定的“应编制项目实施方案”的内容。二、新规定。对年度土地储备计划报批和备案的程序进行了修改。国土资发[2012]162号文规定同级国土资源、财政部门和人民银行分支机构负责审核调整年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源主管部门备案，而本条规定取消了“同级国土资源、财政部门和人民银行分支机构负责审核”的程序，将“报同级人民政府批准，并报上级国土资源主管部门备案”改为先提交省级国土资源主管部门备案，后报同级人民政府批准。同时，增加了调整年度土地储备计划时的备案和批准程序。

三、入库储备标准

原文：

（七）

储备土地必须符合土地利用总体规划和城乡规划。存在污染、文物遗存、矿产压覆、洪涝隐患、地质灾害风险等情况的土地，在按照有关规定由相关单位完成核查、评估和治理之前，不得入库储备

。

解读：新规定。一、强调储备土地与规划的一致性。二、与本条衔接有《污染地块土壤环境管理办法（试行）》（环境保护部令第42号）《地质灾害防治条例》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国文物保护法》等规定。三、明确不得入库储备的土地情况。《新办法》第（五）条对拟收储土地与入库储备土地定义的区分，此处不得入库储备，不影响土地储备机构实施的拟收储土地。

原文：（八）下列土地可以纳入储备范围：

1.依法收回的国有土地；

2.收购的土地；

3.行使优先购买权取得的土地；

4.已办理农用地转用、征收批准手续

并完成征收

的土地；

解读：强调必须完成征收后的土地才可以入库储备。

5.其他依法取得的土地。

入库储备土地必须是产权清晰的土地。土地储备机构应对土地取得方式及程序的合规性、经济补偿、土地权利（包括用益物权和担保物权）等情况进行审核，不得为了收储而强制征收土地。对于取得方式及程序不合规、补偿不到位、土地权属不清晰、应办理相关不动产登记手续而尚未办理的土地，不得入库储备。

解读：本条来源于国土资发[2012]162号文中“纳入政府储备的土地必须是产权清晰的土地。相关土地纳入储备前，土地储备机构应对土地取得方式及程序的合规性、经济补偿（政府无偿收回的除外）、土地权利（包括他项权利）等情况进行认真核查，对取得方式及程序不合规、补偿不到位、土地权属不清晰、未办理土地登记手续、应注销而未注销原土地登记手续、已设立土地他项权利未依法解除的，不得纳入储备”之规定。

原文：

（九）收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经同级国土资源主管部门和财政部门确认，或地方法规规定的其他机构确认。

解读：与《旧办法》规定“收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认”的基本一致。

原文：

（十）储备土地入库前，土地储备机构应向不动产登记机构申请办理登记手续。储备土地登记的使用权类型统一确定为“其他（政府储备）”，登记的用途应符合相关法律法规的规定。

解读：《旧办法》规定“由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备”、“市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书”，导致实务中有的储备土地没有办理土地登记。本条进一步细化，规定了储备土地入库前，应办理登记手续，并明确使用权类型为“其他（政府储备）”，且需明确登记用途。

四、前期开发、管护与供应

原文：

（十一）

土地储备机构负责理清入库储备土地产权，评估入库储备土地的资产价值

。

解读:新规定。

原文：（十二）土地储备机构应

组织开展

对储备土地

必要的

前期开发，

为政府供应土地提供必要保障。

解读：《旧办法》规定:“土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件”，本条来源于国土资发[2012]162号文中“土地储备机构应组织开展对储备土地的前期开发，为政府供应‘净地’提供有效保障”之规定。

原文：

储备土地的前期开发应按照该地块的规划

，完成地块内的

道路、供水、供电、供气、排水、通讯、

围挡

等基础设施建设，

并进行土地平整，满足必要的“通平”要求。具体工程要按照有关规定，选择工程勘察、设计、施工和监理等单位进行建设。

解读：增加前期开发应符合规划的内容，强调应“满足必要的‘通平’要求”。同时将《旧办法》中不完善的“通过公开招标方式选择工程实施单位”之内容结合《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号）严禁将储备土地前期开发等建设工程作为政府购买服务项目，严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目，政府建设工程项目确需使用财政资金，应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施等规定进行了修改完善。

原文：

前期开发工程施工期间，土地储备机构应对工程实施监督管理。工程完成后，土地储备机构应按规定组织开展验收或委托专业机构进行验收，并按有关规定报所属国土资源主管部门备案。

解读：本条来源于国土资发[2012]162号文：“前期开发工程施工期间，土地储备机构要予以监督管理，工程完成后，土地储备机构要组织开展验收”之规定。

原文：（十三）土地储备机构应对纳入储备的土地采取

自行管护、委托管护、临时利用等方式进行管护；建立巡查制度，对侵害储备土地权利的行为要做到早发现、早制止、早处理。对储备土地的管护，可以由土地储备机构的内设机构负责，也可由土地储备机构按照相关规定选择管护单位。

解读：本条来源于国土资发[2012]162号文规定“土地储备机构应对纳入储备的土地采取自行管护、委托管护、临时利用等方式进行管护。建立巡查制度，对侵害储备土地权利的行为要做到早发现、早制止、早处理”、“对储备土地的管护和临时使用，土地储备机构可设立内部机构进行管理，也可通过公开招标方式选择管理单位”之内容，只是对于管护单位的选择方式的措施进行了完善。

原文：（十四）在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同地上建（构）筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应。

储备土地的临时利用应报同级国土资源主管部门同意。其中，在城市规划区内储备土地的临时使用，需搭建建（构）筑物的，在报批前，应当先经城市规划行政主管部门同意，

不得修建永久性建筑物

。

解读：本条来源于国土资发[2012]162号文:“储备土地的临时利用，应报同级人民政府国土资源主管部门、财政部门同意。其中，在城市规划区内储备土地的临时使用，需搭建建筑物、构筑物的，在报批前，应当先经城市规划行政主管部门同意”之规定。新规定仅为“不得修建永久性建筑物”。

原文：（十五）储备土地完成前期开发，

并具备供应条件后，应

纳入当地市、县土地供应计划，由市、县国土资源

主管

部门统一组织

土地供应

。

供应已发证的储备土地之前，应收回并注销其不动产权证书及不动产登记证明，并在不动产登记簿中予以注销。

解读：新规定。本条是针对第(十）条向不动产登记机构申请办理登记手续的储备土地而言。

五、资金管理

原文：（十六）土地储备资金收支管理严格执行

财政部、国土资源部关于土地储备资金财务管理的规定。土地储备资金通过政府预算安排，

实行专款专用。

解读：本条的规定是指财政部、国土资源部《土地储备资金财务管理办法》（财综〔2018〕8号），同时，《财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（以下简称“财综[2016]4号文”）也涉及相关内容。

原文：（十七）

土地储备机构应当严格按照规定用途使用土地储备资金，

不得挪用。

土地储备机构所需的日常经费，纳入政府预算，与土地储备资金实行分账核算，不得相互混用。

解读：本条来源于国土资发[2012]162号文:“土地储备机构必须按规定用途使用土地储备资金，不得挪用”和财综[2016]4号文：“土地储备资金主要用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支，不得用于土地储备机构日常经费开支。土地储备机构所需的日常经费，应当与土地储备资金实行分账核算，不得相互混用”之规定。

原文：

（十八）土地储备机构按规定编制土地储备资金收支项目预算，经同级国土资源主管部门审核，报同级财政部门审定后执行。年度终了，土地储备机构向同级财政部门报送土地储备资金收支项目决算，由同级财政部门审核或者由同级财政部门指定具有良好信誉、执业质量高的会计师事务所等相关中介机构进行审核。

解读：本条来源于国土资发[2012]162号文：“土地储备机构应于每年第三季度根据年度土地储备计划，编制下一年度土地储备资金收支预算，经国土资源主管部门审核后，报同级财政部门审定”、“土地储备机构应于每年年终，按规定编制土地储备资金收支决算，由同级财政部门审核并上报同级人民政府批准”和财综[2016]4号文：“土地储备机构应当于每年第三季度根据……，按照宗地编制下一年度土地储备资金收支项目预算，经主管部门审核后，报同级财政部门审定”、“每年年度终了，土地储备机构要按照同级财政部门规定，向同级财政部门报送土地储备资金收支项目决算，并详细提供宗地支出情况。土地储备资金收支项目决算由同级财政部门负责审核或者由具有良好信誉、执业质量高的会计师事务所等相关中介机构进行审核”之规定。

原文：

（十九）

土地储备资金应当建立绩效评价制度，绩效评价结果作为财政部门安排年度土地储备资金收支项目预算的依据

。

解读：新规定。但是，本条来源于《中华人民共和国预算法》规定：“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”和《土地储备资金财务管理办法》(财综[2018]8号）：“地储备机构所在地财政部门会同国土资源主管部门应当组织实施对土地储备资金的绩效评价工作，按要求编制绩效目标，做好绩效目标执行监控，建立完善的绩效评价制度，并将绩效评价结果作为财政部门安排年度土地储备资金收支项目预算的依据”之规定。

原文：

（二十）土地储备专项债券资金管理执行财政部、国土资源部有关地方政府土地储备专项债券管理的规定。

解读：本条来源于财政部、国土资源部《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(以下简称“财预[2017]62号文”）

六、监管责任

原文：

（二十一）信息化监管。国土资源部利用土地储备监测监管系统，监测监管土地储备机构业务开展情况。

列入全国土地储备机构名录的机构应按要求在土地储备监测监管系统中填报储备土地、已供储备土地、储备土地资产存量和增量、储备资金收支、土地储备专项债券等相关信息，接受主管部门监督管理。

土地储备机构应按相关法律法规和规范性文件开展工作，违反相关要求的，将被给予警示直至退出名录

。

解读：新规定。本条来源于国土资发〔2012〕162号文：“列入名录的土地储备机构，应将纳入储备土地、已供储备土地、储备资金收支、各类融资等相关信息”和财预[2017]62号文:“地方各级土地储备机构应当及时在土地储备监测监管系统填报相关信息，反映土地储备专项债券使用情况”之规定。新增了土地储备机构退出名录的机制。

原文：

（二十二）部门分工监管。各级国土资源主管部门及财政部门应按照职责分工，互相配合，保证土地储备工作顺利开展。

市县级国土资源主管部门应制定相关管理办法，监管土地储备机构、业务运行、资产管理及资金使用，定期考核，加强对土地储备机构的管理与指导

；及时核准上传土地储备机构在土地储备监测监管系统中的信息，审核调整土地储备计划及资金需求，并配合财政部门做好土地储备专项债券额度管理及发行等相关工作。

省级国土资源主管部门负责制定本行政辖区内土地储备监管制度，对土地储备业务进行政策和业务指导，监管土地储备机构及本地区土地储备业务运行情况，审核土地储备机构名录、土地储备规模、资金及专项债券的需求，配合财政部门做好土地储备专项债券额度分配及发行等相关工作

。

财政部门负责审核土地储备资金收支预决算、监督管理资金支付和收缴及土地储备专项债券发行、还本付息等工作。

解读：新规定。本条来源于财预[2017]62号文：“国土资源部配合财政部加强土地储备专项债券管理，指导和监督地方国土资源部门做好土地储备专项债券管理相关工作”和国土资发〔2012〕162号文：“国土资源部利用土地市场动态监测与监管系统，监测监管土地储备机构业务开展情况。……同级国土资源主管部门应监督核准上传信息”之规定，进行了细化。

原文：

（二十三）

各级国土资源主管部门、财政部门、中国人民银行分支机构和银行业监督管理部门应建立符合本地实际的联合监管机制。

按照职责分工，对储备土地、资产、资金、专项债券进行监督和指导。

解读：新规定。

七、其他要求（以下内容无解读）

（二十四）各省、自治区、直辖市及计划单列市国土资源

主管

部门可依据本办法规定，结合当地实际，会同

当地同级

财政部门、人民银行

及银行业监督管理部门

制定具体实施办法。

（二十五）本办法由国土资源部会同财政部、中国人民银行

及中国银行业监督管理委员会

负责解释。

（二十六）本办法自发布之日起实施

，有效期5年。《国土资源部财政部中国人民银行关于印发〈土地储备管理办法〉的通知》（国土资发〔2007〕277号）同时废止。

注：

(红色内容参考刘飞韩侣于翔律师整理的《土地储备管理办法》新旧对比，在此感谢三位律师）

发文机关：国土资源部,财政部,中国人民银行,

中国银行业监督管理委员会

【以上内容为作者投稿，不代表PPP知乎观点】

【延伸阅读】

[1]

新修版《土地储备管理办法》官方政策解读（附原文）国土资规〔2017〕17号

特别感谢

感谢

刘颖

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