国务院批复上海城市总体规划：常住人口控制在2500万左右 “从长江三角洲区域整体协调发展的

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“从长江三角洲区域整体协调发展的角度，充分发挥上海中心城市作用，加强与周边城市的分工协作，构建上海大都市圈，打造具有全球影响力的世界级城市群。”

12月25日，国务院批复同意了《上海市城市总体规划(2017-2035年)》(以下简称《总体规划》)，明确了要将上海大都市圈打造为世界级城市群。

《总体规划》同时要求上海在深化自由贸易试验区改革上有新作为，继续当好全国改革开放排头兵、创新发展先行者，为全国改革发展稳定大局作出更大贡献。

21世纪经济报道采访人员梳理发现，此次《总体规划》提出到2035年上海市常住人口控制在2500万左右，建设用地总规模不超过3200平方公里。而根据此前上海市的规划内容，“十三五”期间建设用地总规模不突破3185平方公里。这也就意味着，2021年至2035年，上海建设用地增量仅有15平方公里。

自贸区改革有新作为

21世纪经济报道采访人员在《总体规划》中发现，此次上海更加强调了要在区域经济发展过程中发挥出经济“龙头”的作用。

具体表现在，首先《总体规划》中明确了上海在国际经济、金融、贸易、航运、科技创新的“五大中心”地位。规划要求上海主动服务“一带一路”建设、长江经济带发展等重大战略，在深化自由贸易试验区改革上有新作为。

华中科技大学自贸区研究中心主任陈波在接受21世纪经济报道采访人员采访时表示，上海自贸区的建设汇聚了全国的资源，也包括了“一带一路”的资源，因此上海要主动服务“一带一路”建设，其中最关键的是要做到贸易畅通。

“上海作为第一批自贸区，需要在全国自贸区建设上发挥引领作用。”陈波向21世纪经济报道采访人员解释道，当前上海自贸区在改革上最重要的是要把自贸港落地坐实，让上海自贸区成为一个全球资源的汇集交流中心，在此基础上发挥出上海“五大中心”城市的经济辐射能力，服务“一带一路”建设和长江经济带发展。

其次，《总体规划》中再次明确了上海要继续当好全国改革开放排头兵、创新发展先行者。

上海财经大学经济学院院长、高等研究院院长田国强在接受21世纪经济报道采访时指出，新时代上海要发挥改革开放排头兵的作用，需要在提升经济包容性、加强社会自治理、提升政府执行力这三个方面走在全国前列。

最后，《总体规划》中还提及了上海在长江三角洲区域整体协调发展中的作用。这正符合了当前长三角都市群所处发展阶段的整体要求。上海财经大学城市与区域科学学院此前发布了《中国都市区发展报告》指出，当前长三角区域协调发展已经走向以小空间尺度、相对精准指向明确的城市合作为特征的区域协调发展2.0版本。

实际上，目前以上海为中心的大都市圈内核心城市之间的融合也正在提速。2017年4月浙江省嘉兴市设立全面接轨上海示范区，随后5月江苏省南通市正式批复了《南通建设上海大都市北翼门户城市总体方案》等举措都体现了这种一体化的发展趋势。

上海财经大学区域经济研究中心主任张学良在接受21世纪经济报道采访人员采访时表示，上海大都市圈建设一方面有利于上海在更大的空间尺度来配置各类资源，带动周边地区的发展，另一方面也有利于发挥上海在长三角城市群一体化发展格局中的“强核”作用。未来上海大都市圈的构建需着眼于加强顶层设计和进一步健全合作机制这两个重要方面。

盘活存量土地

根据《总体规划》，2017年至2035年期间，上海将严格控制城市规模。具体要求为坚持规划建设用地总规模负增长，牢牢守住人口规模、建设用地、生态环境、城市安全四条底线，着力治理“大城市病”，积极探索超大城市发展模式的转型途径。

在此基础上，《总体规划》要求到2035年，上海市常住人口控制在2500万左右，建设用地总规模不超过3200平方公里。

不难发现，从“十三五”期间的40平方公里增量，减少至2021至2035年的15平方公里增量，上海的建设用地增量指标正在急剧减少。易居研究院智库中心研究总监严跃进在接受21世纪经济报道采访人员采访时表示，这一方面体现出上海对城市规模的严格限制，另一方面也体现出上海城市发展规划方向正向高质量发展道路上靠拢。

事实上，早在“十二五”期间，上海就已经在推动“规划建设用地规模负增长”，彼时是通过“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的“五量调控”思路来实现的。

但上海在严格控制建设用地增量的基础上，如何来满足构建国际经济、金融、贸易、航运和科技创新中心的土地需要呢？

严跃进告诉21世纪经济报道采访人员，上海实际上已进入到存量土地开发为主的阶段，城市更新已经成为上海可持续发展的主要方式。

而实际上，为了鼓励盘活存量工业用地，2017年8月1日上海市就曾修订了《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》，建立以企业、社会、政府利益共享机制为核心的存量工业用地盘活机制，强调企业承担公益性责任前提下，明确区域整体转型、有条件零星转型等存量盘活模式和实施路径。

“未来存量土地的盘活将是补充上海用地不足的一个重要渠道。”严跃进告诉21世纪经济报道采访人员，当下上海的国有企业拥有着较多的存量用地，在严格控制建设用地指标的情况下，后续上海将会有更多存量用地进入市场，来满足城市发展的需要。

但上海在严格控制建设用地增量的基础上，如何来满足构建国际经济、金融、贸易、航运和科技创新中心的土地需要呢？

严跃进告诉21世纪经济报道采访人员，上海实际上已进入到存量土地开发为主的阶段，城市更新已经成为上海可持续发展的主要方式。