【观察】多管齐下推动PPP健康发展解除捆绑在PPP模式上的“稳增长”职能

当前PPP发展中存在的问题

　　近年来，我国PPP发展突飞猛进。在充分肯定成绩的同时，我们也要清醒地看到，当前我国PPP发展中还存在许多不规范现象。主要表现在以下方面。

　　一是项目准备不充分，阻碍了项目推进。一些地方PPP项目的前期准备并不充分，存在诸如项目边界不清、审批手续欠缺、项目设计粗糙、重要数据缺失乃至测算失真等现象，为后续的项目推进工作带来了障碍。

　　二是操作不规范，形式主义严重。有关部门已经发布了PPP操作基本规范，严格按照规范操作对于确保PPP的质量具有重要意义。但在实际操作层面上，不遵守基本行为规范、形式主义严重的现象十分普遍。具体如：对社会资本方提供的项目预算，受委托评审机构的评审往往流于形式；对政府重点项目“网开一面”，VFM评估丧失严肃性；在财政可承受能力评估过程中存在大量变通行为，以规避上级政府对财政补贴数比例限制的要求；虽然中央三令五申，仍有部分地方政府以变通方式向社会资本方提供收益保障，等等。

　　三是中介市场秩序混乱，服务质量堪忧。当前，PPP中介机构鱼龙混杂，市场秩序混乱。有的从业机构和人员缺乏相关经验和专业能力，只能靠“低价竞争”拿项目；有的机构希望从项目服务切入以获得后续的、更大的经济利益，为此不惜血本，以远低于成本的报价参与竞标；还有一些中介机构不惜以损害政府（公众）利益为代价，与社会资本方进行利益勾兑，为自己谋取额外的经济利益。在一些地方,政府甚至人为设置招标条款以照顾本地咨询服务机构。

　　四是国企、央企占主角，民营资本参与较少。从资金、技术、管理经验等多角度分析，国有企业在参与PPP方面比民营企业拥有更多竞争优势，从而导致“央企国企热、民企冷”现象的出现。据统计，2016年签约的PPP项目中，国企（作为独立中标人或牵头中标人）中标的项目投资额超过1.7万亿元，占74%；而民营企业占比只有26%。今年各地微调了政策，鼓励民间企业进入，提高了民营企业参与的比例。即便如此，部分地区民间资本投资占比也只有1/3左右。国企和民营企业在运行机制上存在明显差异。PPP发展出现国企、央企占主导的局面，和政策设计者“借助发展PPP倒逼政府职能转型”的初衷相比，显然存在一定的差距。

　　PPP发展现状的政治经济学分析

　　（一）从政府角度看

　　从中央政府角度看，中央政府是改革的发起者，也是规则的制定者。对中央政府来说，PPP能否健康发展直接关系到“中国模式”的顺利转型，关系到经济的长期可持续发展，还关系到公众对领导人执政能力的评价。与此同时，中央政府还拥有许多手段来稳定投资和经济增长，这就使中央政府在推进PPP健康发展方面最为热心和积极。

　　从地方政府的角度看，情况却有所不同。快速而密集的制度变革必然伴随着经济社会震荡。要推动基础设施建设由传统模式向PPP模式快速转换，投资出现急剧下降是不可避免的。这就使得地方政府在2015年面临着空前的“稳增长”压力。固然，中央政府直接采取了一系列措施（如发行专项金融债券）来扩大投资，但这些措施在地域分布上是不均衡的。申请到中央政策性资金支持的地区自然不用担心投资增长，那些没有得到中央资金支持的地区则必须千方百计地把投资拉上去。这就使PPP在执行过程中“变了味”：中央政府强调转换机制，而地方政府注重的却是筹集资金和稳定投资。

　　（二）从社会资本角度看

　　无论是国有资本还是民营资本，都希望把政府行为纳入规范化、透明化的发展轨道，以降低投资和经营风险。与此同时，国有企业和民营企业在行为目标和行为方式上存在细微的区别。

　　国有企业所有权属于国家。企业经营虽然追求利润，同时也强调要追求社会效益、服务国家战略和重大决策。特别是近年来，在国有企业分类改革思路下，国有企业对更好地履行社会责任有了更深入的理解。反过来，国有企业因执行国家政策、履行社会责任所产生的债务，往往可以借助特殊政策予以化解。这也使国有企业对参与地方政府PPP项目建设抱有信心。

　　对于民营企业而言，企业的经营目标主要是为了追求利润。社会公众对其履行社会责任也不抱以过高的期待。不仅如此，基于对私人资本“唯利是图”本性的认识，公众十分关心的一个问题是：在引来民营资本后如何防止其利用特殊的市场地位来获得额外的利益。这意味着政府在采取措施保障民营资本获得必要收益的同时还必须加强市场监管以维护公众利益。从民营资本角度看，这相当于在开通快速通道的同时又实施了多重安全检查。毋庸置疑，这是一个复杂的制度重构过程。当前，一方面加强市场监管明显可期，另一方面构建“既亲又清”政企关系的进展却不尽如人意，民营企业对参与PPP投资“信心不足”也就不难理解了。

　　（三）从咨询服务机构角度看

　　从咨询服务机构的角度看，政府既是客户，又是市场监管者。从市场开拓角度看，政府是潜在的大客户，和政府保持良好的合作关系可以显著提升企业的形象和声誉，并助推企业在其他市场里获得成功。因此，咨询服务机构普遍重视与企业的合作，甚至不惜牺牲短期利益来谋求更大的、长期的商业机会。这就是人们常说的“堤内损失堤外补”。从接受政府监管角度看，在行政执法随意性较大的社会环境下，地方政府部门对咨询服务机构服务质量的评价标准是多元的，不仅包括专业标准和业务能力，还包括是否愿意为政府的政治性决策背书，是否有能力为政府的政治性决策背书！评价标准的多元化，也抑制了咨询服务机构对专业化的追求，助长了其市场投机行为。最终牺牲掉的，只能是职业道德和商业伦理，是专业化服务的整体质量。

　　（四）从市场监管角度看

　　PPP中介服务市场的有效运转，是高质量PPP的前提和保证。长期以来，政府面对新情况、新问题的行为模式都是“摸着石头过河”“边干边学”“在干中学”。这种“先上船后买票”的方式推动了快速的制度变革，但也带来了政策的多变性，损害了政府行为的法治化水平。当需要为民间资本提供长期的、可预期的市场环境时，上述弊端便展现了出来。在PPP领域，我们可以清晰地观察到“政出多门”带来的制度冲突与摩擦、频繁的规则调整给基层政府带来的手足无措感以及把发展PPP与“稳投资”“稳增长”挂钩所带来的PPP异化现象。历史的惯性、制度的冲突、目标的多元，使政府很难真正按照绩效标准对咨询服务机构进行评判，更难以对咨询服务市场进行统一、有效的监管。

　　（五）从金融机构角度看

　　随着经济发展阶段的变化，银行也面临着资金过剩的巨大压力，迫切需要开发新的贷款对象。PPP项目因为贷款需求量大、贷款时间长且具有政府背景，自然成为各家银行争夺的目标。对于银行（投资机构）来讲，PPP贷款固然存在风险，但同时也存在着化解上述风险的多种渠道，具体如：为PPP项目争取政策优惠以提高贷款安全边界；发放银团贷款，分散信贷风险；畅通贷款退出渠道，降低流动性风险；借助金融创新工具（如ABS等）把损失转嫁给社会；在风险发生时，甚至可以要求政府提供救助或豁免，等等。在审慎评估的基础上，银行（投资机构）只要认为风险可控，就会对PPP项目提供资金支持。在充满道德风险的金融市场上，这种融资行为未必合意，却是合理、合法的。如果控制不好，风风火火的PPP投资有可能演变成一场由公众（或政府）兜底的资本狂欢。

　　多管齐下推动PPP发展

　　正是上述各方的“理性”行动，造成了当前我国PPP市场上的各种乱象。基于前面的分析，要推动PPP健康发展，还需要从如下几方面入手。

　　一是解除捆绑在PPP模式上的“稳增长”职能。PPP模式客观上有增加基础设施和公共服务领域投资的作用。但这种作用是建立在政府和社会资本自愿合作基础上的，是多种因素共同作用的结果。在发展PPP的过程中，政府只是交易一方，对交易节奏操控能力有限。因此，政府不宜把PPP作为调控经济运行的手段。从近年来国内PPP发展的实践看，赶时间、求进度，往往会为项目的后续运行带来潜在风险，恰恰应了“欲速则不达”的古训。

　　二是深入推进“全面依法治国”方略，努力创造稳定、可预期的外部环境。首先，应梳理有关PPP的相关法律法规和规范性文件，出台统一的PPP法。以上位法带动PPP相关法律法规的修订和完善；其次，要深入推进“放管服”改革，强化事中和事后监管，切实加强行政执法；要抓住“去产能”“降杠杆”的难得机遇，完善市场退出机制，强化市场约束；再次，要完善公共产品和公共服务定价机制，激活价格形成机制改革，使各项制度真正有效运转起来。

　　三是要理顺政府组织关系、提高工作效率。首先，要理顺发改委（系统）和财政部（系统）在PPP管理上的关系。国家规划的实施需要有财政支出作为支撑，反过来，财政资源的分配也要服从和服务于国家规划（国家战略）。面对不同类型的资金需求，只有明确优先等级、确立先后次序，有限财政资金的使用才能取得最大的社会效益。因此，需要确立发改委在PPP管理上的主导地位，财政部门的工作重点，应该是绩效管理和政府债务风险防范（例如赋予财政部门对项目的“一票否决权”等）。其次，要探索设立基础设施建设和公共服务局，整合PPP管理力量。PPP模式的引入将引发政府基础设施和公共服务领域的深刻变革。应当未雨绸缪，探索在市、县两级政府设立统一的基础设施建设和服务局，主要负责基础设施和公共服务项目的规划设计、招投标、建设和服务质量监管、收费标准的制定与调整以及对PPP项目进行绩效评估等。在设立基础设施建设和服务局的基础上，调整政府部门设置，优化职能分工，提高政府运行效率。

　　四是切实履行市场监管职能，维护市场秩序。应根据PPP的业务特点，在适当政府层级设立PPP咨询中介库，主要负责审核中介机构、确保准入质量；组织相关政府机构、专业机构对业内咨询服务机构的工作开展评价；并建立动态调整机制，及时把那些违反商业道德、服务质量低下的市场中介剔除出职业队伍。要引导成立行业协会，充分发挥其自我教育、自我管理、沟通协调的职能，推动政府与市场中介良性互动、共同发展。

　　五是科学设计交易结构，推动PPP行稳致远。应当在推进PPP市场体系建设的同时，积极推动PPP交易结构创新以遏制社会资本方的机会主义行为。具体如：建立退出保证金制度，对于提前退出的社会资本方，收取比例不等的保证金。在约定时间内，如果因社会资本方前期不当行为而引发风险爆发或利益损失，则要启用保证金对PPP项目给予补偿；建立过高收入调解制度，确保PPP项目高管的收入不能明显超过社会上同等管理人员的平均收入，以防止公共利益流失；建立、完善对投资主体，特别是国有企业的风险承担能力评估管理制度，遏制PPP投资中的投机动机；建立尽职评价制度。依托专业机构对同类企业的经营状况和管理绩效进行评比、排序，并将评比排序结果与项目高管的薪酬水平挂钩；提高项目透明度，加强对项目运营状况的外部监督。

作者：张俊伟

作者系国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员

来源：中国经济时报（部分图片来源于网络）