张帆：改革开放40年中管制改革与变迁的制度经济学分析｜宏观经济文/北京大学国家发展研究院经济学教授

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张帆：改革开放40年中管制改革与变迁的制度经济学分析｜宏观经济。宏观经济|管制|改革开放|制度经济学|变迁|改革|张帆---

北京大学国家发展研究院经济学教授张帆

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过去40年的管制改革是大规模放松计划经济下的行政管制和市场经济下管制重建的结合。在市场建立初期，非正式规则往往先于正式规则，正式规则随后才建立起来，成为对非正式规则的确认。在市场建立之后出现监管不足和监管过度的现象，提出了监管完善和适度的要求。本文把广义的交易成本分为市场交易成本和政府交易成本，把改革中的制度选择问题表示为给定生产和流通技术约束下选择制度使总成本最小化的问题。

过去40年的管制改革，是大规模放松计划经济下的行政管制和市场经济下管制重建的结合。改革在政府垄断的经济中通过放松管制创造出市场，这个市场又产生了政府监管的要求，从而促进了市场经济下新形式管制的发展。在市场建立初期，非正式规则往往先于正式规则，正式规则随后才建立起来，成为对非正式规则的确认。在缺乏足够的市场竞争者的情况下，通过分割原政府经营部门和引进新的竞争者形成市场是在利用旧制度基础上的创新。在市场建立之后出现监管不足和监管过度的现象，提出了监管完善和适度的要求。

为了反映我国政府主导的市场经济的情况，本文把广义的交易成本分为市场交易成本和政府交易成本，把改革中的制度选择问题表示为给定生产和流通技术约束下选择制度使总成本最小化的问题。本文在关注所有部门的管制改革的同时，集中关注改革前基本上由政府垄断的产业部门的管制改革，并重点讨论了民航、电信和金融监管的案例。本文计算了政府管制改革指数，指数显示改革的进展和改革增速的变化。

一．管制改革综述

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政府管制可以分成狭义与广义的管制。狭义的管制是市场经济下政府对微观经济活动的特定的干预，存在于许多市场经济国家，包括经济管制和社会管制。经济管制是对自然垄断行业的管制，社会管制则是针对外部性的跨行业管制例如环境、产品安全和工作场所安全等方面的管制。广义的管制不仅包括了狭义管制还包括了计划经济下政府对经济活动的干预，这种管制是涵盖所有行业使用行政手段的直接控制。过去40年的管制改革，是大规模放松计划经济下的行政管制和市场经济下管制适度重建的结合。

1978年开始的中国经济体制改革，在政府垄断的经济中通过放松管制创造出市场，这个市场又产生了政府监管的要求，从而促进了新形式管制的发展。这种新形式的管制是在市场经济的大框架下，为保证市场的正常运行所进行的有限的政府干预，涉及某些特定行业（例如自然垄断行业）或特定领域（例如环境）。在这40年中，我们经历了一个制度变迁、重构制度框架的过程。过去40年的管制改革涵盖了我国主要的产业部门。本文在关注所有部门的管制改革的同时，集中关注改革前基本上由政府垄断的产业部门的管制改革。

诺斯认为，人们是通过某种先存的心智结构来处理信息和辨识环境的。这些心智结构对制度的形成和变迁起着重要的作用。信念决定人们的选择。1978年开始的改革是以全民对改革的信念和共识为基础的。这种共识来源于对计划经济的低效率和政治动乱后果的认识，这是一种“集体的意向性”。这种共识存在于社会各阶层，包括各级干部的大多数。正是这种改革共识推动了此后几十年的改革实践。当然，尽管对要不要改革存在共识，在改革初期，人们对改革的目标和途径存在着各种不同的认识。改革的过程也是一个不断形成新的改革共识的过程。

改革是制度的变动。制度包括三个基本构成部分，正式规则、非正式约束及二者的实施。正式规则包括政治（和司法）规则、经济规则和契约。非正式约束包括习俗、惯例、家庭纽带等。在一定条件下，正式制度和非正式制度的建立和变革可以降低交易费用，提高制度运行的效率。不过，制度变动并非总是提高效率，由于路径依赖，制度也可能陷入低效率的陷阱。

在中国改革中，在市场建立初期，由于费用较低，非正式规则往往先于正式规则，在旧制度向新制度转变的过程中起着过渡的作用。

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正式规则往往随后才建立起来，成为对非正式规则的确认。在改革初期，很多改革是“非法的”，是难以用当时的法律来规范的。例如在农村承包制改革的初期，由于缺乏正式规则，承包土地就是非法的，私下分田的生产队干部冒着坐牢的风险。在改革过程中，旧的正式规则往往先经历一个解释和实施上的模糊时期，为规则的改变创造条件，条件成熟后再由正式规则确认。这些非正式规则表现出重复交易、文化同质、家族纽带、缺少第三方实施等特点，例如温州的地下借贷组织“抬会”利用亲友关系、反复交易，在改革初期的条件下一定程度降低了交易费用，提供了一种中小企业融资的渠道。[i] 转型是从非正式规则向正式规则转变的过程。由于建立完备的正式规则的高昂费用，转型过程中存在制度的不完备或制度残缺。这增加了过渡性规则的短期可行性，但同时也给寻租者提供了机会，成为腐败的制度性源泉。[ii]

改革的第一步是放松计划经济下对经济活动的过分管制，建立市场。

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这是一个缩小管制范围和减少管制强度的过程。在计划经济下，许多政府主管部门直接从事生产和经营活动，随着旧管制的放松，价格机制和新的市场活动主体逐步涌现。建立市场的一个重要步骤是逐步放开价格，使价格成为调节市场供求的手段和对市场参与者提供的信号。放开价格是一场制度变革，其难点在于它涉及不同的利益集团之间的利益再分配，从而受到既得利益者的阻碍。

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一方面，价格放开为生产者提供了新的激励机制，大幅度提高了生产效率，改善了生产结构。另一方面，价格改革，特别是消费品价格改革可能损害城市消费者的利益，而城市消费者是计划经济福利制度的既得利益者。改革采取渐进方式，针对每一次价格改革，都对城市消费者进行了相应的补偿。经过较长时间，成功实现了在多数竞争性行业向市场经济的过渡。

改革的第二步是市场活动主体的创造，这是建立市场的重要内容。

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在一些垄断行业，难以仅仅通过放开价格和进入而创造竞争市场。改革通过政企分开，把政府部门的公共管理职能与经营职能分开，从而产生了一批市场活动主体。在一些重要的政府垄断行业，对政企分开产生的市场活动主体，进行了进一步的（有时是多次的）分割，创立了相互竞争的市场主体。在民航、电信、电力等行业反复使用了经营主体分割的办法。这些经营主体在初期多数是国有的，此后变为某种形式的股份制企业。同时，改革通过开放市场准入，引进非国有经济参与竞争，逐步形成有较多参与者的一定程度上公平竞争的市场经济，在民航、电信等行业的改革过程中都引进过外部竞争者。在建立市场的过程中，在缺乏足够的市场竞争者的情况下，通过分割原政府经营部门形成市场是在利用旧制度基础上的创新。建立市场，政企分开，分割经营部门和引进非国有经济是旧制度的废除和改革、新制度的创立。

我国政府管制的形成历史也遗留下一些问题。一是

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在政企分开不彻底的情况下，政府既扮演管制者的角色，又扮演管理者的角色。由于和国有企业的历史联系，政府在一些情况下不能公平对待公有和非公有企业。一些管制机构被企业俘获。过多的政府审批造成巨大的寻租机会，造成官商勾结和腐败。二是管制机构拥有过度的自由裁量权。三是立法和管制程序不够公开透明。

在市场建立的过程中形成了一系列新的规则，例如收入与市场竞争相联系、不得利用政治权力从市场获利等规则。这些新的规则体现了内置于制度中的激励机制。这些激励机制鼓励个人通过努力获得更多的收入，从而极大地提高了生产效率。在改革初期，体现这些规则的法律法规严重滞后，存在法律没有覆盖的大量空间和法律实施不力的问题，以上市场经济规则并没有得到完全的实施。这主要是因为建立正式规则的高昂成本，以及人们对法律的认识不足和政府权力结构中立法司法部门的权力不足。为了满足对正式规则的需要，立法部门制定了大量新的法规来规范市场，例如和管制直接有关的反不正当竞争法和反垄断法，逐渐弥补了管制的一些漏洞。

在市场建立之后立即出现了监管的需要。

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改革过程经历了从人情关系市场秩序向非人际关系化交换的市场秩序的转变。使人们在非人际关系化交换中获益的契约，必须伴随某种形式的第三方实施。政府的作用就是执行第三方实施职能。

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这主要是由于政府实施的规模效应。新市场需要新形式的监管。这种监管在性质上属于狭义的管制，或市场经济下的政府干预，与计划经济下的政府管制不同。这种监管的目的是保护市场竞争的有序进行，既需要制止不规则竞争，又不能伤害正常的竞争和竞争者。在改革过程中，监管往往难以一下子达到以上目的。在很多领域，可以观察到市场放开和监管的交替进行，“收放循环”，反映了监管需求、监管的不成熟和不适度。

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这部分地是由于，这种新监管利用了旧制度，例如利用旧的监管机构和旧的监管方法，反映了制度变革中的路径依赖。对市场的监管往往是在对旧的政府部门改造的基础上形成的，这产生了正反两方面的效果。在改革过程中的监管不足和监管过度现象，反映了监管部门的旧的计划管理部门的观念和手段的遗留。在每一波市场化改革之后，往往紧跟着一波监管。例如股票市场的每一步发展都伴随着证监会旨在规范市场的有关规定的颁布。每一波基本建设的高潮，往往都伴随着政府的宏观调控，一些调控挤出了一部分民营企业的投资，损害了一些民营企业的利益。在改革中，“政监分离”的尝试没有成功，唯一独立于行政部门的监管机构电监会存在一段时间后被撤销，反映了政府部门权力分布的现状。

市场的建立伴随着产权制度的改革。

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产权改革是制度变革的深层次内容，是市场秩序的核心。产权改革的原因是计划经济下单一的公有制产权结构不能提供有效的激励机制。产权改革的方向是从单一的公有制向多种所有制转变。这种制度为经济活动参与者提供了产权的保障，把绩效与产权更紧密地联系在一起，从而提供了有效的激励机制。政府承诺对产权制度变革提供了保证。在改革初期，农村土地承包制把土地使用权交给农民，提高了农民的生产积极性。此后，政府反复承诺农村产权制度的长期性，在一定程度上减少了农民的短期行为。城市国有企业改革最初采取不改变产权条件下的承包制，实践证明这种改革没有解决承包者的激励问题，特别是企业的额外收益问题，最终需要通过“放小”，即改变中小型国有企业的产权才得以解决。大型国有企业也需要通过上市和引进非国有资本来解决产权问题，从而改进激励机制。产权改革经常涉及委托代理关系和监管机制的重新设计。这是市场环境下新形式的监管，是在对多种所有制和市场机制的认可的前提下对市场机制正常运作的监管。

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最后，组织（主要是企业）和企业家是制度变迁的主角和动力，型塑了制度变迁的方向。

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企业和企业家的活动缓慢地改变了制度结构，促进了正式和非正式规则的渐进改变。一些民营企业家进入政府控制国企垄断的行业的不懈努力，促进了某些行业产权和竞争结构的渐变。企业和企业家对政府监管的遵守是监管可持续的前提条件。

制度变迁是一个调整、不均衡与均衡交替的过程。正式规则的变迁可能导致一个非均衡状态的出现。适当的监管有助于制度变迁的均衡发展。人们对规则的变化有一个适应过程，例如城市消费者在改革初期对价格改革的适应就经历了一段时期。制度变迁可以分为渐进的与不连续的变迁，计划与改革之间是一个不连续的变迁，改革各阶段之间大体上是连续的变迁，由规则的边际调整所组成。制度变迁可能陷入低效率稳定性陷阱，这与制度变化的边际成本有关。如果制度变迁的边际成本较大，制度就可能陷入低效率陷阱。

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二．交易费用

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规则设计通常服从成本考虑。

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不同体制所提供的行为激励结构不同，所以协调分工的成本不同，交换发生的范围也就不同，这是体制改革涉及的核心问题。

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[iii] 相对价格的变动是制度变迁的重要来源，要素价格的变化、信息成本和技术的变化都属于相对价格的变化。交易费用是交易过程中获取信息，衡量交易对象的数量和质量、实施契约（包括委托人对代理人的监督）的成本。管制所产生的费用是与交易有关的成本的重要组成部分。降低交易费用的因素包括从人情交换向非人际关系交换的转变和产权的完善等。交易双方的了解和重复交易等因素降低了交易的实施费用。

为了反映我国政府主导的市场经济的情况，我们把广义的交易成本分为市场交易成本和政府交易成本。政府交易成本是政府直接参与交易和监督实施契约的成本。

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[iv] 这一成本是政府参与的联系产品生产和消费的中间过程所产生的成本，政府替代市场参与流通过程的成本，政府对产品生产和销售进行规划和监督的成本，包括诺斯所说对代理人监管的成本。[v]市场交易成本是企业（或个人）之间交易所产生的费用，在市场经济下这是交易费用的主要组成部分。

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此外，还需要考虑生产成本（或诺斯所使用的“型转成本”）。诺斯（1990）对政治交易成本早有论述, 把政治交易成本定义为政治市场的交易和选择的成本，和本文的政府交易成本近似但不完全相同。[vi]

在我们的简单模型中，用政府-市场在经济中的相对份额来表示可供选择的制度模式，假定这一份额是连续的，它可以用一条两端为完全政府和完全市场的直线来表示，从左向右市场的份额逐渐增加。这里，我们可以把成本的变动称为“边际成本”，这里的边际成本不是针对产量的边际变动，而是针对制度（政府-市场相对比例）的边际变动。在中国改革过程中，我们观察到，在完全的政府控制的计划经济中，由于所有交易均由政府实施，政府边际交易成本达到最高，市场边际交易成本接近0。随着市场成分的增加，政府边际交易成本下降而市场边际交易成本上升。由于激励机制的改进，生产成本也随市场成分的增加而下降。

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根据对中国改革初期的观察，随市场成分的增加，政府交易成本和生产成本的下降大于市场交易成本的上升。随市场成分的增加，超过某一点，市场边际交易成本的上升可能超过政府交易成本和生产成本，这样，如果边际成本的变动是单调的，就可能存在一个最优的政府-市场组合。一些外部因素可以使各成本曲线发生移动。例如非人际关系交换可能使市场交易成本曲线向下移动。这样，改革中制度选择的问题可以表示为给定生产和流通技术约束下选择制度使总成本最小化的问题。最优化问题的一阶条件是边际政府交易成本等于边际市场交易成本。

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根据观察，在计划经济末期，政府的过度干预所造成的激励机制问题，使政府交易成本和生产成本达到最高点。随着改革的展开，政府放开一部分管制，政府交易成本下降；由于激励机制的改善，生产成本也下降了。同时，随着市场交易的扩大，市场交易成本上升。

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例如，农村承包责任制，降低了政府管理的成本和生产成本，但同时随着大量农产品进入市场，出现了农产品买卖难的问题，市场交易成本上升。改革初期政府财政支出占GDP比例的减少大体上反映了政府交易成本的下降（给定总产出）。财政支出（不包括预算外支出）占GDP的比例从1978年的30.7%下降到1996年的11.1%，此后又上升到2014年的23.9%。商业流通费用占GDP的比例大体反映了市场交易费用的上升。物流产业增加值是指由交通运输业物流增加值、仓储物流业增加值、批发物流业增加值、配送加工包装物流业增加值和邮政业物流增加值构成。1991年我国物流产业增加值为2257亿元，2002年为7133亿元，增长了2倍多，年均递增11%，高于同期GDP年均增长约1个百分点。其中增加值增长最快的是配送、物流加工、包装，12年平均增长17.6%。物流产业增加值占第三产业的增加值的比重1991～2002年平均为24.8%。[vii] 批发零售增加值也从1978年的242.3亿元增加到2014年的62423.5亿元，年均增长16.7%，高于GDP增长率。[viii]

三、重点行业管制改革的几个案例

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民航业

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民航改革是重点行业改革的先锋。1985年国务院批准民航改革报告，民航总局政企分开，成为行政和管制机构。民航总局的职能为：制定政策和计划，谈判国际协定，制定技术标准，实施空中交通管制，发放航空执照，管理安全，管制价格，协调兼并，制定财务会计规则等。按地区把民航分割，取消地区管理局，成立航空公司。公司自主经营自负盈亏。民航总局退出日常管理。政府部门、地方政府和企业可以建立新的航空公司。除大型机场外，民航总局逐步把机场管理交给地方。1987-1991年建立了6家主要航空公司，其中中国国际、中国东方和中国南方是三大航空公司，控制约一半客运。中国北方、中国西北和中国西南航空公司控制约四分之一市场份额。此外还成立了很多航空公司，多由政府部门或地方政府投资。1994年航空公司的数目达到40多家。民航总局考虑到航空安全，1994年7月暂停发放执照。并取消一些航空公司（例如北京航空、烟台航空）的执照，并鼓励大公司兼并小公司（例如北方兼并天鹅，厦门兼并福建）。改革后民航总局政监合一。这一时期的法规没有涉及线路和定价权，民航总局在这些方面仍保持较大权限。1994年民航总局和对外经贸部宣布民航外商投资政策。允许合资，允许外资入股，但禁止外国机场和飞机制造商进行以上投资。外国投资不能超过资本的35%和投标权的 25%。此后，东方和南方航空相继在纽约和香港上市。

2002年3月，中国政府决定对中国民航业再次进行重组。主要内容有：

一是航空公司与服务保障企业的联合重组，民航总局直属航空公司及服务保障企业合并后于2002年10月正式挂牌成立，组成为六大集团公司：中国航空集团公司、东方航空集团公司、南方航空集团公司、中国民航信息集团公司、中国航空油料集团公司、中国航空器材进出口集团公司。成立后的集团公司与民航总局脱钩，交由中央有关部门管理。

二是民航政府监管机构改革，民航总局下属7个地区管理局和26个省级安全监督管理办公室，对民航事务实施监管。

三是对90个机场进行了属地化管理改革，民航总局直接管理的机场下放所在省（区、市）管理，相关资产、负债和人员一并划转；民航总局与地方政府联合管理的民用机场和军民合用机场，属民航总局管理的资产、负债及相关人员一并划转所在省（区、市）管理。首都机场、西藏自治区区内的民用机场继续由民航总局管理。

民航改革和市场需求的扩大导致了民航的迅速发展。1978年，中国民航运输总周转量2.98亿吨，完成旅客运输量231万人，货邮运输量6.4万吨。至2010年，中国民航运输总周转量达538亿吨，完成旅客运输量26769万人，货邮运输量536万吨，三项指标分别增长180倍，116倍和84倍，增速远高于铁路产业对应指标的同期增速。

电信业

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20世纪80年代以前，中国的电信业由邮电部垄断经营，全行业由政府管制。价格管制造成全行业盈利微薄，资金的缺乏限制了继续发展。

1988年，国务院确定邮电体制改革三步走的方向：第一步是对邮电物资等管理机构完全实现政企分开；第二步是逐步实现邮政、电信专业分别核算，转移职能；第三步是条件成熟时，从上至下实现邮政、电信分营和政企分开。

1993年国家放开经营部分电信业务。政府在1994年引进一个新的竞争者中国联通。联通是以电子部等其他部委为背景成立的，联通的进入可以看作其他利益集团分享租金的活动。然而由于联通在资金、人员和顾客方面都比中国电信小得多，很难与电信竞争。1995年，电信总局以“中国邮电电信总局”的名义进行企业法人登记，其原有的政府职能转移至邮电部内其它司局，逐步实现了政企职责分开。1997年，邮电部做出在全国实施邮电分营的决策，并决定在1998年在全国推行邮电分营。

1998年在部门重组中，邮电部被信息产业部所取代。信息产业部的成立标志着电信行政部门与经营部门的分离。信息产业部成立后对低效率的政府垄断进行了改革。1999年，电信业第一次重组把中国电信拆分重组为三部分，将中国电信的寻呼、卫星和移动业务剥离，拆分成中国电信、中国移动和中国卫星通讯公司。寻呼业务并入联通公司。2002年的第二次重组把中国电信按地域分为南北两部分，中国电信-北方保留了30%的网络资源组成中国网通; 中国电信-南方或新的中国电信保留70%的网络资源。第二次重组建立了6个经营机构：中国电信、中国联通、中国移动、中国卫通、中国网通和中国铁通。

2008年信息产业部、发改委和财政部宣布电信领域第三次重组，中国电信购进中国联通的CDMA network, 中国联通兼并中国网通，中国卫通并入中国电信，中国移动兼并中国铁通。这样，第三次重组把6个经营者合并为3个规模接近能够在各领域竞争的3个相互竞争的经营者，中国电信、中国联通和中国移动。[ix]

金融业

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计划经济时期，我国金融处于高度压抑状态，几乎没有金融市场，一切信用归银行，相当长的时间里，只有中国人民银行一家银行，既从事信贷业务又执行金融监管的职能。

1983年，国务院决定由人民银行专门行使中央银行的职能。1984年，工商银行从人民银行中分离，加上之前建立的中国银行、建设银行和农业银行，形成了四大专业银行组成的体系。这一期间金融监管主要采取报告制度、年检制度、评级制度，及现场检查和非现场检查相结合的制度。这种专业银行体系持续了约十年。

1990年上海证券交易所和深圳证券交易所成立，多层次资本市场逐渐发展起来，外资银行开始进入中国，非银行金融机构迅速发展，其中保险公司和保险市场发展迅猛。随着中国股市的建立和发展，我国证券市场的监督管理体系逐步建立。1992年，国务院成立国务院证券委员会和证券监督管理委员会，负责股票发行上市的监管，而中国人民银行仍然对债券和基金实施监管。这标志着我国的金融分业监管体制开始起步。

1993年国务院下发了《关于金融体制改革的决定》，全面重塑中国的金融体系。

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《决定》提出的金融体制改革的目标是：建立在国务院领导下，独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系；建立政策性金融与商业性金融分离，以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系。1994年，国开行、农发行、进出口银行等政策性银行相继成立。此后，股份制银行、农信社、城信社也渐次登上金融舞台。

1995年以来，全国人大及其常委会通过了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《中华人民共和国票据法》、《全国人大常委会关于惩治金融犯罪的决定》）等金融法规，构成了金融体制分业经营的法律基础。

1997年，第一次全国金融工作会议召开，提出对金融业实现分业监管的目标，逐步将证券业和保险业的监管从人民银行统一监管中分离出来，分别由证监会和保监会负责。

1998年，国务院决定将证券委员会并入中国证券监督管理委员会，将中国人民银行的证券监管权全部移交中国证监会。1998年，国务院决定成立中国保险监督管理委员会；对中国人民银行管理体制进行重大改革，撤销省级分行，跨省区组建九家分行，以增强金融监管的独立性和有效性。至此，中国金融业分业监管体制初步确立。

2003年，中国银行业监督管理委员会成立并接管了人民银行的银行监管职能。中国人民银行主要制定和执行货币政策，对货币市场和外汇市场进行监督与管理。银监会负责统一监督管理全国银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其它存款类金融机构。证监会依法对全国证券、期货市场实行集中统一监督管理。保监会统一监督管理全国保险市场，维护保险业的合法、稳健运行。由人行、证监会、银监会和保监会的分业监管格局正式形成。在地方层面，人民银行下设大区分行，同时管理多个省份，大区分行下设中心支行与支行，分支机构延伸至各个县区；银监会分支机构设立到地市级行政区，个别县区也有其办事处；证监会分支机构仅设立至省级行政区；保监会分支机构设立到地市级行政区。“一行三会”为了保持一定的独立性，防止地方政府过度干预，各监管机构之间自成体系，实行条线化垂直管理。此外，地方政府为了更好地参与金融事务，组建地方性金融监管部门——金融工作办公室，隶属于地方政府，其分支机构设立至各个县区，主要负责地方金融秩序的维护和政府与各金融机构间的协调工作。

2003年以来，国内金融混业经营、金融深化、金融创新趋势日趋明朗。在此背景下，2005年，央行、银监会和证监会共同制定《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》，开启了我国各金融监管部门合作监管的大门。2006年修订的《证券法》，全面修改了金融混业经营的限制条款，为混业经营预留了制度接口。

混业经营使监管环境发生重大变化，但监管机制与监管方式改革相对滞后，不适应金融发展形势的要求。问题包括：

一是监管权力结构失调。

二是金融混业经营趋势下货币政策传导机制不畅。由于各自职责的不同，金融监管与货币政策之间存在利益冲突，导致货币政策无法达到预期目的。人民银行货币政策往往具有逆经济周期调控的特点，相反，金融监管政策具有顺经济周期的特点。

三是监管机构缺乏履职所必要的独立性。

四是对小微金融机构和金融控股公司等监管乏力。地方小额贷款公司和融资性担保公司根据省份的不同，由当地金融办、中小企业局、工信厅分级监管，全国层面由人民银行和银监会负责政策制定和管理；典当行由商务主管部门分级监管；一些地方中小金融机构尚无专门的监管机构。其次，对金融控股公司存在监管盲区。

五是对金融创新难以进行有效监管。

尽管2000年以来建立了金融监管协调部际联席会议制度，由于缺少牵头责任部门，对各监管主体缺乏有效约束力、缺少有效争端解决以及外部监督机制，难以解决金融监管与发展中的实际问题。随着我国金融业混业经营的发展，进一步的金融创新，多层次金融市场包括金融衍生品市场形成并发展，金融市场国际化不断深化。严格的分业金融监管的体系已经很难适应需要，必须进一步改革与完善金融监管体系。[x]

国务院金融稳定发展委员会于2017年7月宣布设立。 2017年11月，国务院金融稳定发展委员会成立，并召开了第一次全体会议。其主要职责是：落实党中央、国务院关于金融工作的决策部署；审议金融业改革发展重大规划；统筹金融改革发展与监管，协调货币政策与金融监管相关事项，统筹协调金融监管重大事项，协调金融政策与相关财政政策、产业政策等；分析研判国际国内金融形势，做好国际金融风险应对，研究系统性金融风险防范处置和维护金融稳定重大政策；指导地方金融改革发展与监管，对金融管理部门和地方政府进行业务监督和履职问责等。[xi]

2018国务院机构改革方案提出，组建中国银行保险监督管理委员会，作为国务院直属事业单位。其主要职责是，依照法律法规统一监督管理银行业和保险业，维护银行业和保险业合法、稳健运行，防范和化解金融风险，保护金融消费者合法权益，维护金融稳定。将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。不再保留中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会。金融管制的发展体现了监管随市场发展而完善的过程。

四、垄断行业管制改革指数

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我们对政府垄断行业的市场化改革编制了一个指数。这些行业都曾经被认为是自然垄断行业或支柱产业，在改革开始时完全由政府垄断。这些行业包括煤炭、石油、烟草、电力、铁路、道路、水运、航空、管道运输、其他运输、供热、供气、供水、公交、邮电、电信、金融、保险等行业。这些产业的增加值在2007年占GDP的22.5%。

我们根据对改革进度（包括政企分开、价格放开、竞争者创造和企业治理等因素）的估计，用1999、2002和2007年每个产业增加值占GDP的百分比加权平均，得到垄断行业管制改革指数，垄断行业的改革开始于1980年代中期，在1990年代取得较大进展，在20世纪第一个10年继续前进，但进展逐步减缓。目前，这些行业中的多数仍存在不同程度的政府垄断。

五、几点经验教训

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管制改革是一个制度变迁与制度创新过程，是在社会范围内提高效率降低交易成本的过程。

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从40年改革中，为我们提供了丰富的素材，可以汲取很多经验教训。

坚持改革的市场化方向，采取更开放的市场竞争秩序，减少对进入的限制。

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对国内企业也实行负面清单制度，允许不同所有制企业进入更多的产业部门，通过竞争来提高效率。

由于初始制度环境和路径依赖的影响，管制机构和管制方式的形成存在一定的局限性。过度的政府监管造成寻租机会和腐败。对这种情况的理解有助于减少路径依赖对管制制度设计的影响。为去除寻租，需要改革市场准入制度中的行政审批程序，减少卖租和寻租机会，通过制度廓清管制者与被管制者之间的关系。

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市场的发展产生监管的需求，要求政府作为第三方进行监管。

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监管的目的是保证市场的秩序和正常运行。监管必须适度。如何使政府像一个不偏不倚的第三方行事是一个难题。为了使政府更好地行使职能，需要建立制度和激励机制，对政府的行为加以约束，加强对管制机构本身的管制和违规惩罚机制，规范管制程序，使其透明化。

在选择制度时，不能为短期利益牺牲长期利益。要警惕制度陷阱。

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这里制度陷阱是指基于短期利益理性选择无效率的路径而不能自拔。避免制度陷阱，需要对决策者的行为有所制约，使他们能够以长期利益为标准来选择制度。

附录文献回顾

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诺斯的制度变迁理论可以用于解释中国改革。诺斯认为：“制度是一个社会的博弈规则，。。。是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束。”“制度变迁决定了人类历史中的社会演化方式，因此是理解历史变迁的关键”。制度决定长期绩效。制度由三个基本部分构成：正式规则、非正式规则和它们的实施特征。规则的设计通常服从成本考虑。相对价格的变化是制度变迁最重要的来源。当交易费用为正时，新古典范式的配置结果就不能达到，制度就会改变资源配置。从人情关系向非人际关系化交换的转变带来了政治的稳定。这种非人际关系化交换要求第三方实施。国家的作用就是第三方实施，其结果好坏参半。诺斯用制度变迁中的路径依赖来解释不同国家的发展路径。路径依赖来源于一旦走上某个特定路径就能强化这一方向的报酬递增机制。路径的改变是由于未能预计到的选择的后果、外部效应，以及一些分析框架之外的力量。路径依赖可能使一个国家长期陷入低效率的发展路径。

Alston et al. (1996) 提供了一组不同国家制度变迁的经验研究。 Acemoglu and Robinson (2012) 认为一个国家的政治经济制度决定该国的经济绩效。许多研究关注中国的制度变迁，包括Chuang (1968)， Xu (2011) 和康晓光 (2002) 。许多研究特别关注中国的产权和制度，包括Che and Qian (1998) , Long (2010) , 和 Cull and Xu (2005) 。Li(1996) 提出了模糊产权理论，认为不完全的市场环境产生了模糊产权，中国成功的非国有部门是模糊产权的一个案例。姚洋（2018）认为中国政府是一个中型政府。[xii]Nee (1992) 研究了转型中出现的市场化企业和官员企业家。天泽研究所的研究人员对中国的制度变迁做了大量研究，例如盛洪 (2017) 。其他相关研究还包括杨德才(2006) 和 Li and Han (2009) 。樊纲等(2017) 建立了中国全国和31个省市的市场化指数，使用了政府和市场关系、非国有企业的发展、产品和要素市场的发展、市场中介组织的发展等方面的23个变量。

很多研究关注改革过程中政府与市场的关系。吴敬琏和马国川 (2012)认为解决中国问题的唯一出路是重启经济和政治改革。林毅夫和张维迎1995年关于政府和市场关系的争论引起广泛关注，他们最近又进行了关于产业政策的争论。林认为发展中国家产业政策是必要的，而张认为所有产业政策都因信息和激励问题而失败。 (林毅夫和张维迎 2017 )。田国强和陈旭东 (2015) 认为近期中国经济增长减缓是因为制度问题，包括半途市场化和政府与市场边界不清晰。市场化的重点应当包括使私有企业成为经济主力，金融市场自由化和土地市场化。

[i]吴晓波，《激荡三十年》（上），北京：中信出版社，2014年，211-214页。

[ii]肖耿，《产权与中国的经济改革》，北京：中国社会科学出版社，1997年，61页。

[iii]汪丁丁，《经济发展与制度创新》，上海：上海人民出版社，1995年，127页。

[iv]诺斯谈到政治交易成本是为便利各种利益集团之间的交换而产生的复杂的制度结构。诺斯：制度、制度变迁与经济绩效》，格致出版社，2008年，第68页。

[v]诺斯：制度、制度变迁与经济绩效》，格致出版社，2008年，第44页。

[vi]North，Douglass (1990). A Transaction Cost Theory of Politics. Journal ofTheoretical Politics 2(4): 355- -367. https://ideas.repec.org/p/fth/waslbp/144.html.

[vii]百度百科，《产业增加值》。https://baike.baidu.com/item/产业增加值/8617409?fr=aladdin。

[viii]各年《中国统计年鉴》。北京：中国统计出版社。

[ix]百度文库，《中国电信页改革大事记》，2012年3月8日，https://wenku.baidu.com/view/481be7a70029bd64783e2ccb.html。

[x]搜狐，《我国金融监管的历史和转型》，2016年5月11日，http://www.sohu.com/a/74869847_115848。

[xi]中国政府网，《国务院金融稳定发展委员会成立并召开第一次会议》2017年11月8日。

[xii]姚洋，中国经济发展的政治经济学。北京大学国发院简报，1369期，2018年3月23日。

本文编辑：王蕾

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