对于2018年一号文件的解读对于2018年一号文件的解读回顾2012年到

对于2018年一号文件的解读

回顾2012年到2015年的中央一号文件，都是以“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”为总体目标，到了2016年中央一号文件的十三五规划目标里，没有再提四化同步发展，而是提出“推动新型城镇化与新农村建设双轮驱动、互促共进，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。2017年的一号文件进一步提出了农业供给侧改革。可以看到，近七年以来一号文件的重心，是从城市转移到农村，也即从如何推动城镇化发展到如何发展农村，到了2018年的时候，乡村振兴战略破茧而出。

那么，这种转变是如何发生的呢？

中国宏观经济的增长，离不开农村的发展，因为中国广袤的国土里，不仅农村占了很大比重，农村人口占了半数之多，而且城乡差距较大，城乡发展极不平衡，因此能否实现农村的发展，既是宏观经济的制约因素，也是经济增长的潜力所在。但与此同时，经济的增长，经济结构的转变，反过来也会影响农村发展的外部环境，所以农村政策的转变，需要放在三个经济大背景下进行考虑。

以投资拉动为主的经济结构，是以第二产业为主，发展的重心是城市经济，那么城市会不断吸引农村人口进城打工，农村集体用地大量转化为城市建设用地，支持城市的基建和地产投资。所以，工业化的经济发展进程，某种程度上掏空了农村的资源，导致了农村的衰败。

而2009年之后，投资对经济的拉动作用不断下降，消费开始对经济起到主要的支撑作用。在这种情况下，要实现宏观经济的持续增长，就必须提振农村人口的生活和消费水平，而占人口总数一半的农村人口消费能力如果能追赶上城市，毫无疑问对消费增长有很强的拉动作用。城镇化是扩大内需的最大潜力所在。因此，前几年的农村政策倾向于在城镇化上做文章。

工业化和城镇化背景下的人口迁移方向，是从农村到城市，从中西部到东部，而随着工业化进程的逐渐完成，城市可以提供的中低端就业机会开始减少，劳动力开始向中西部和农村回流， 2017年我国流动人口总量已经连续第二年下降，这对于区域经济关系和城乡关系也会产生很大影响。

从产业升级的角度来看这个问题，90年代提出的先富带动后富设想，也即沿海地区先发展起来，那么沿海的产业会先实现升级，同时一些中低端产业开始流往中西部，那么带动劳动力的回流，这样能够实现产业升级的平稳过渡。但是实际上，受各种成本大幅抬升的影响，沿海的很多企业不是转移到内陆，而是到海外设厂，或者直接使用机器人，那么这个转换和缓冲的空间就没有了。

对于中西部省份而言，面对回流的劳动人口，本身并不具备充足的财政实力，就业机会也相对较少，那么在城镇化的问题上就会相当吃力。

在以投资为主导的年代里和工业化进程中，地方政府大量的财政支出用于基建和经济方面的事务，而在民生社保类的支出太少，而到了经济结构出现投资向消费的转换，需要财政发挥民生消费支撑作用的时候，财政收入已经开始出现下滑，不仅财政收入下滑，而且部分欠发达省份和城市负债率高企，此时要保民生就比较捉襟见肘了。

关于城镇化的政策，经历过从传统城镇化到新型城镇化的转变。传统的城镇化是人为的造城，这走的其实还是投资拉动的老路，但问题是，地方政府依靠投资造出了城，但是民生公共物品的供给并没有跟上，农村人口没有能力进城消费，所以传统城镇化的结局基本就是空城、鬼城。

所以2013年之后，提出了以人为核心的新型城镇化，核心是要解决农村人口在城里安居乐业的问题，那就意味着就业、居住、教育、医疗、社保、养老等一系列的民生公共物品的供给都要跟上，这样才能实现真正的城镇化，农村进城人口才有足够的依托增加消费、拉动内需。

但问题是，新型城镇化不仅需要钱，还要比传统城镇化多得多的钱，这个资金缺口难以填补。除了就业、教育、医疗、住房等一系列问题之外，社保更是一个巨大的问题。2013年的时候，我国推进城镇化与发达国家不同的是，国外大规模推进城镇化时，城乡社会保障差距不大，而我国目前新型农村社会养老保险与城镇的差距很大。对农民工参与各项社会保险的统计显示，只有22.2%的农民工在城里缴纳了养老保险。按照统计局发布的去年农民工月平均工资2290元计算，如果按照城镇标准缴纳社会保险，一个农民工一年要缴纳8000元，其中企业负担6000多元，按照1.6亿到外地务工的进城农民工推算，全国一年企业欠交的缺口就近1万亿元。“企业补不起这个钱，政府也拿不出这么多钱。”城镇化进程比预想得快得多，各级政府也想帮助农民工解决市民化的问题，但至今没有很好的解决办法。