特色小镇土地政策解析(附四大小镇案例）第一部分特色小镇发展中的土地保障困局

第一部分

特色小镇发展中的土地保障困局

①

国家各部门住建部、发改委、财政部共同支持特色小镇培育工作，计划到2020年培育1000个左右特色小镇。

2014年10月17日，原浙江省省长李强（现任江苏省委书记）首次公开提及“特色小镇”。

2016年10月14日，住建部公布第一批中国特色小镇名单，涉及全国32省份共计127个，与国家发展改革委、财政部共同决定在全国范围开展特色小镇培育工作，计划到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居特色小镇。

小贴士：什么是特色小镇？

第一，特色小镇有一定的空间范围。这个空间范围一般在3平方公里左右，不超过5平方公里；与所在的城市空间相对独立，但功能和要素高效互动。

第二，特色小镇有明确的产业属性。围绕一个具有特色、站位高端的产业主题形成产业生态，包括经典传统产业、新兴导入产业、功能提升产业。

第三，特色小镇有完善的功能组合。比如完整开放的产业功能、居住空间与社区、商业设施、公共服务、基础设施、生态、文旅。

第四，特色小镇有独特的文化标识。

土地利用集约节约，小镇建设与产业发展同步协调。

住房城乡建设部/国家发展改革委/财政部关于开展特色小镇培育工作的通知：开展特色小镇培育坚持3个基本原则：坚持突出特色、坚持市场主导、坚持深化改革，推动传统产业改造升级，培育壮大新兴产业，打造创业创新新平台，发展新经济。

全国掀起了新一轮特色小镇的热潮，新增用地需求大，保障难度非常高。做好长远规划，熟悉和灵活运用各种土地政策显得尤为重要。

根据全国31个省市特色小镇产业规划的汇总，四川、云南提出到2020年建设200个特色小镇，还有13个省市提出计划建设100个，这些省市2020年的规划目标高达2468个，远远超过三部委的规划；数量级别上看，西南地区是最集中的。

在当前“特色小镇热”的背景下，全国计划建设特色小镇的总量已多达3000个，用地面积30万亩以上。

以全国建设最早的杭州市首批9个省级特色小镇为例，规划区总用地面积5.65万亩，土地利用现状为集体土地约3万亩，农用地约2.2万亩，耕地近1万亩。

杭州市首批特色小镇土地利用情况表单位：亩

第二部分

多元化土地政策

国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的意见》指出，新城镇化是现代化的必由之路，是最大的内需潜力所在，是经济发展的重要动力，也是一项重要的民生工具，要总结推广各地区有效的经验，深入推进新型城镇化建设，充分释放新型城镇化蕴藏的巨大内需潜力，为经济持续健康发展提供强劲动力。

四条解决路径

关于创新土地政策，姜大明（国土资源部部长）也曾在记者发布会说明

----- 创新土地政策，支持特色小城镇，重视产业用地政策创新！

《国土资源部关于进一步做好新型城镇化建设土地服务保障工作的通知》中也倡导：

1．积极推进城镇低效用地再开发。

2．实施差别化产业用地政策。

3．科学稳慎推进低丘缓坡地开发。

-PPP模式

要积极运用政府购买服务和采购、政府和社会资本合作（PPP）等融资模式，为小城镇建设提供综合性金融服务，并联合其他银行、保险公司等金融机构以银团贷款、委托贷款等方式，努力拓宽小城镇建设的融资渠道。

-大力发展农业新型业态

搭建农村一二三产业融合发展服务平台，推进农业与旅游、教育、文化、健康养老等产业深度融合，大力发展农业新型业态。促进城乡劳动力、土地、资本和创新要素高效配置。

积极盘活存量土地，建立低效用地再开发激励机制。建立健全进城落户农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权自愿有偿流转和退出机制

各地关于特色小镇的用地政策

1.建设用地计划优先安排用地指标

重庆市下达特色小镇示范点建设用地计划专项指标。福建省国土资源厅对每个特色小镇各安排100亩用地指标，新增建设用地计划予以倾斜支持。

2.奖励和惩罚用地指标

浙江省对如期完成年度规划目标任务的，省里按实际使用指标的50%给予配套奖励，其中信息经济、环保、高端装备制造等产业类特色小镇按60%给予配套奖励；对3年内未达到规划目标任务的，加倍倒扣省奖励的用地指标。

3.城乡建设用地增减挂钩指标

湖北省2017 年起单列下达每个特色小（城）镇500亩增减挂钩指标；陕西省分批次给予每个省级重点示范镇1000亩、文化旅游名镇(街区)200亩城乡建设增减挂钩用地指标支持；

贵州省形成的增减挂钩指标在保障农村发展用地后，节余部分进入市( 州)公共资源交易平台公开交易。

4.利用低丘缓坡、滩涂资源和存量建设用地

福建、江西、山东、湖北、浙江等省都要求特色小镇的建设要优先利用低丘缓坡地、滩涂资源和存量建设用地；

杭州市上城区通过仓库更新、厂房农居改造、历史建筑修缮和环境整治等方式打造了面积约2000亩、4A级景区标准的山南基金小镇。

5.工矿废弃地复垦利用和城镇低效用地再开发

福建省规定，对工矿厂房、仓储用房进行改建及利用地下空间，提高容积率的，可不再补缴土地价款差额；河南省鼓励社会资本参与镇区废旧厂房改造和荒地、废弃地开发利用以及低效用地再开发；四川省要求特色小镇建设要用好增减挂钩、土地综合整治、集体建设用地流转、工矿废弃地复垦整理、城镇低效用地再开发等土地政策。

6.过渡期按原用途使用土地

福建省规定，在符合相关规划的前提下，经市、县（区）政府批准，利用现有房屋和土地，兴办文化创意、科研、健康养老、工业旅游、现代服务业、“互联网＋”等新业态的，可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策，过渡期为5年。

7.农村集体建设用地流转和租赁

内蒙古自治区鼓励农村牧区集体经济组织和农牧民以土地入股、集体建设用地使用权转让、租赁等方式有序地进行农家乐、牧家乐、家庭旅馆、农庄旅游等旅游开发项目试点；广西、四川、甘肃等省（区）也都在探索集体建设用地流转利用方式。

第三部分 土地政策详解

1）★几个重点土地基础知识介绍

①　耕地占补平衡

小贴士：耕地占补平衡是指《土地管理法》规定的国家实行占用耕地补偿制度，非农建设经批准占用耕地要按照“占多少，补多少”的原则，补充数量和质量相当的耕地。这项制度是坚守18亿亩耕地红线的重要举措

②　增减挂钩

小贴士依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。

③　城镇低效用地再开发

小贴士城镇低效用地，是指经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，权属清晰、不存在争议。国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；“退二进三”产业用地；布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等，可列入改造开发范围。现状为闲置土地、不符合土地利用总体规划的历史遗留建设用地等，国家鼓励原国有土地使用权人进行改造开发。

2）如何灵活科学用地？

（一）科学布局用地规划，土地整理是关键

1) 明确的用地需求清单，落实到城乡规划和土地利用总体规划上，科学划分相关功能区块，确定用地类型。

2) 整理复垦，置换土地指标，最大限度利用各种类型土地，为特色小镇建设提供科学指引，谋篇布局。

（二）差别配置新增用地，全力盘活低效土地

利用城镇低效用地再开发国家试点，将可以盘活利用的低效用地增补进入当地的再开发专项规划

（三）统筹平衡建设资金，深入谋划资金平衡方案

-科学配置经营性用地、产业用地比重

-确保经营性用地出让金基本能够平衡前期开发建设的资金投入

-不得推荐“存在以房地产为单一产业，镇规划未达到有关要求、脱离实际，盲目立项、盲目建设，政府大包大揽或过度举债，打着特色小镇名义搞圈地开发，项目或设施建设规模过大导致资源浪费等问题的建制镇”。

（四）灵活拿地方式，创新特色小镇建设过程中的新业态

《产业用地政策实施工作指引》的通知（国土资厅发〔2016〕38号）

第四部分四大小镇类型

1）从开发角度文旅特色小镇大致可分为两大类：

① 依托历史遗存比如古镇、古村、历史文化街区，进行产品整合，业态升级，统一包装华丽升级的文旅特色小镇；

② 依托一定的历史遗迹、自然景观、故事或者民俗，通过将资源转化为产品，产品转化为项目，平地起新城的文旅特色小镇。

2）四大文旅小镇的模式类型

①　景区型：案例乌镇

目前乌镇四大盈利点是门票、酒店、车船和会务，对负责经营专业运营能力和管理能力要求较高。

①　地产型：典型案例蓝城-桃李春风

是一个全龄化颐乐生活小镇。操盘人是宋卫平坚持的就是精品，区位是距离杭州半小时，主要服务的市场是杭州市的中产阶级和50-60岁的中老年人。它的地产盈利模式是总价在200万左右的优质别墅，一二期共约800套别墅均售磬，均价2万元，物业管理费是7.1元/平方米，这个是相当高的。他创新性地开发了11种户型，庭院面积和建筑面积近1：1，拥有360度景观视野，还有多进式的庭院以及可供耕种的菜园。产品设计上还充分考虑了老年人的需求，紧急呼叫按钮、安全扶手等细节考虑得非常的周到。

③功能型：把旅游的吃做到极致的“袁家村”为典范，

操盘人是当地的村支书，距离西安市的六十五公里，本底资源是关中风情和美食。现在平日客流量已经达到了一万人，节假日也达到了数万人，一年加上其他收入超过了10亿元。

④产业型：定海远洋渔业小镇，承借“百年渔港”的传承历史

它的区位是距离定海中心城区16公里，区位优势比较明显。它的整个布局分为核心区，就是渔都风情湾区，也就是小镇客厅，还有远洋的健康产品加工区、健康产品物流区、生活配套区、健康休闲体验区和综合保障区。

3)当特色小镇建设遇到农村集体土地，有效土地收益分享方式4类

与城市开发不同，特色小镇建设过程中，极有可能会涉及集体土地的开发利用问题。那么，如何高效地跟农民、跟村集体打交道，并在此基础上形成合理的利益分享机制，是特色小镇建设主体利用集体土地需要解决的核心问题。有效的土地收益分享方式分为以下四种：

（一）土地确权

合作开展集体土地确权。由特色小镇所涉及村庄的村委会组织成立村集体土地确权工作小组负责主导和协调，由特色小镇建设主体负责实施与支持，开展村集体宅基地使用权、耕地承包经营权、山林地使用权以及池塘、河流、道路等集体土地权益调查，重点解决人口与土地分配不协调、林地分配不公、宅基地权属不明等问题，使村、组、农民对土地的所有权、使用权更明晰，为减少土地收益分配矛盾、推进土地全面开发利用奠定基础。

（二）土地集中流转

根据依法、自愿、有偿原则进行土地流转，价格由开发主体和农户双方约定，按市场价格计算；以村民小组为单位流转土地，各村民小组根据村民自治法自行决定分配方案；凡改变土地性质转为建设用地，按土地征用政策执行，核减相应土地流转数量；实施土地综合整治后，按相应类别土地流转费标准兑付给农户。

（三）宅基地置换

1、农民永久宅基地置换新房。

2、农民住房分配。

3、农民货币补偿。

（四）成立土地合作社

框定土地收益分配机制。土地合作社由全体村民以土地入股成为合作社股东，由全体村民选举产生和村民小组与村民总数相匹配的村民代表为股东代表（约为村民总数的2%-3%），股东代表选举产生监事会和理事会，负责土地合作社的运营管理。合作社采取企业化运作模式，与政府、开发主体一起分配土地流转、出让所产生的收益，并按照政府、开发主体、合作社分配比例由大到小的分配原则，使农民能按入股比例持续分享土地增值带来的收益。

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