【腾讯研究院】“数字税”全球治理：双重挑战与未来变革( 二 )

传统税收征管权的合理性在于通过对本地运营的经济活动征收税款以提供公共服务从而解决外部性问题，互联网天然的跨域性质使得相关经济活动虽然发生在本地（并因而利用了本地资源）但却因在本地不具有实体存在而难以被纳入到税收征管范畴。这一现象在互联网发展早期并不明显，但伴随着互联网商业化进程的深入，尤其是近年来“数据”重要性的不断提升，相关问题的严重性开始显现。事实上，当前以广告、服务业为主体的互联网业态极度依赖用户数据。尽管免费提供了互联网服务，但互联网平台通过对用户数据进行再处理（分析、推荐等）所获得的价值增值，却远高于提供服务的成本。在无法精确界定数据价值的前提下，以公共税收形式体现并由政府征税权为载体的“数字税”自然成为唯一选择。然而，在传统征税体系下，数字企业缺乏本地实体存在的客观性却使得本地政府难以对其相关价值创造活动征收税款，本地用户极为宝贵的数据“资源”从而难以得到合理补偿。
在决策者看来，这种政策缺失极大的降低了数字企业所应缴纳的税款水平。以欧盟的数据测算为例，欧盟范围内数字企业的平均有效税率仅为8.5% ，而相比之下传统跨国企业的平均有效税率却高达23.2% 。 [3]换言之，数字企业当前并未缴纳与之收入相匹配的税款，而不合理的传统税收征管体系已经对不同企业形成了歧视性待遇，从而违背了税收征管的“中立性/公平性”原则。正是基于此种判断，欧盟近年来才积极致力于推动数字税的相关政策实践。
另一方面，以知识产权、数据等无形资产为核心的价值创造模式使得跨国数字企业能够很便利的配置全球利润结构，进而带来税基侵蚀和征税权冲击。自1996年OECD提出“知识经济”概念以来，当前的经济发展模式才集中体现了“知识”、“信息”以及更为一般性的“数据”在生产函数中的重要作用，而这又具体表现为以知识产权、版权以及虽然在法律上并未明确确权、但又无可否认具有重要经济价值的“数据”为主体的无形资产。然而，当我们积极拥抱知识经济的同时，却没有意识到与之相伴随的税收征管挑战。
事实上，无形资产虽然能够在更大范围释放创新潜力，但同时也有利于跨国公司转移利润，进而“合法”地“侵蚀”税基。近年来不断披露的美国互联网跨国巨头通过位于低税率国家的分支机构转移利润的新闻便凸显了此种情况的严重性。 2010年10月，谷歌被认为通过设在爱尔兰、荷兰、百慕大三地分支公司的关联交易将境外（即美国之外）收入的纳税率降低到了2.4% ，而谷歌境外运营的大部分国家的平均税率都在20%以上。 [4]谷歌之所以能够做到这一点，便是通过将其知识产权等无形资产以低价授权给运营在低税率国家的分支机构，但却同时以高价授权于运营在高税率国家的分支机构，从而通过这样的转移定价实现利润的全球转移与再分配。
数字企业的非本地运营及其过于激进的避税行为，构成了数字经济背景下传统税收体系的“双重挑战” ，改革传统税收体系自然成为各国关注的重点。 OECD自2013年启动并延续至今的BEPS相关项目，以及以法国为代表的若干国家单独设立“数字税” ，都可被视为回应“双重挑战”的具体改革路径。
三、数字税全球治理的未来变革：
集体行动的困境与可能
税收征管的全球治理是一个典型的集体行动问题：虽然施加税率对于每个政府而言都将获得税收收益（也即是集体最优），但因为降低税率能够吸引跨国公司转移至本国投资并可能获得更多税收收益，所以税收征管的集体行动总是不得不面临“搭便车”难题（即任何不参与税收协定的国家反而可能因为维持低税率而受益，并同时对税收协定联盟带来伤害）。正因为这种集体行动困境的存在，在数字经济崛起要求变革传统税收征管体系时，达成任何形式的全球共识却并非易事。