【腾讯研究院】“数字税”全球治理：双重挑战与未来变革

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作者 | 贾开电子科技大学公共管理学院副教授
一、引言：数字税的兴起
数字经济的全球扩张以及数字化转型进程的加速，在加快全球经济结构变革的同时，也对既有全球治理体系提出了全面挑战。近年来各国围绕“如何对数字经济征税”（本文简称为“数字税”）的公共政策讨论，便是继网络空间治理、跨境数据流动、新兴技术规制等焦点议题之后国际社会的又一集中关切。 “数字税”引发的国际争端也凸显了该问题的复杂性和相关矛盾的尖锐性。以法国为例， 2017年7月法国议会通过法案拟向大型互联网企业征收其在法营业额3%的数字税[1]；此举很快招致美国反对，特朗普政府迅速启动“301调查”并对法国进口产品施加惩罚性关税以作为反制措施，双方经协商后，法国暂停实施该税收政策。在全球贸易冲突此起彼伏的大背景下，数字税“似乎”进一步恶化了自由贸易的谈判空间与改革形势。
另一方面，我们同样需要注意的是，以OECD、G20为代表的国际对话平台在构建全球统一的包容性数字税框架上也取得了一些实质性进展。自2013年G20圣彼得堡峰会委托OECD启动国际税收改革项目（税基侵蚀和利润转移项目， the Base Erosion and Profit Shifting Project ，简称BEPS）以来，以2015年《应对数字经济的税收挑战》、2018年《数字化带来的税收挑战：中期报告》、2019年《应对经济数字化的税收挑战》以及2020年《OECD/G20关于实现包容性数字税框架的“双支柱”路径的声明》四个文件为标志，国际社会正在朝着在2020年内围绕数字税问题达成一致协定的宏大愿景持续努力。有评论指出，在WTO面临“解体”的压力下，各国围绕数字税（以及更大范围的“电子商务/数字经济”）的多边谈判是多边经济合作的新亮点与新希望。换言之，数字税全球治理仍然存在坚实基础和共识空间。 [2]
上述两方面共同构成了当前时代背景下数字税全球治理公共政策讨论的复杂图景。从二十年前互联网业态被认为并未超出传统税收体系的管理范围，到当前数字税成为独立的政策实践并引发全球争议，数字税已经凸显为数字化进程下全球治理的新焦点议题。本文将围绕数字税的核心争论及当前的政策改革方案展开论述，以期为剖析此复杂图景提供思路与视角。
二、数字经济的治理变革：
“双重挑战”下的数字税
伴随着数字经济的快速发展和全球扩张，围绕其所引发治理挑战的争议已经不再局限于互联网跨越地理疆界进而对主权国家造成冲击的范畴，数字化转型的广泛性、深入性、复杂性已经使得相关公共政策的讨论不得不考虑更多因素和变化。 OECD在2018年3月发布的《数字化带来的税收挑战：中期报告》中，便将当前全球经济数字化的特点总结为三个方面：跨辖区没有实质的规模(cross jurisdiction scale without mass)、数据和用户参与的重要性(the role of data and user participation)、高度依赖无形资产(heavy reliance on intangible assets) 。换言之，数字经济发展对于传统税收体系带来的影响并不仅限于相关经济活动跨越税收征管辖区的挑战，其同时还应注意商业业态创新带来的新变化与新风险。也正因为此，当前围绕数字税的讨论已经不同于上个世纪末兴起于电子商务背景的政策议题，我们不得不注意“双重挑战”下的数字税变革。
一方面，数字经济的跨地域性对传统税收征管权力带来了挑战，而这在当前又尤其体现为数据的本地供给与收益的不匹配所造成的制度错位。数字经济的发展使得各国越来越深刻地理解到了互联网业态“不以地理疆界为基础”的变革意义：其不仅意味着技术层面的互联互通绕开了政府的管辖与限制，更意味着跨国公司可以完全避免在本国设立常设机构，但却同时开展大规模商业运营，而这对于建立在“联结度规则（即依赖实体存在以适用征税权）”基础上的传统国际税收秩序带来了本质性冲击。