李铁：如何盘活农村闲置的集体建设用地( 二 ) 随着城市化进程加快

城市建设用地的增加是工业化和城市化进程中的刚需，但是农村集体建设用地在农村人口减少2亿多的情况下却还在增加，而且还是刚性增长。那么，大量农村闲置的建设用地和房屋该怎么办？又该如何通过改革和政策调整来解决这个问题？
其实可以算一笔大账。如果按照目前农村户籍人口的人均建设用地面积算，未来已经进城的约2.8亿农业转移人口的市民化，以及未来约2亿新增农业转移人口，大概可以节余1.76亿亩，折合约11.7万平方公里建设用地。如果按照未来城市建设用地需求，加上提高土地利用效率，按照住建部曾经提出过的人均100平方米城镇建设用地的标准，未来农业转移人口需要的新增城镇建设用地约为2万平方公里，再考虑农村集体建设用地的节余，中国的城乡集体建设用地还有9.7万平方公里的可利用空间。当然，还有更多的存量集体建设用地可以挖掘。
另外，涉及到城市已有建设用地的再利用，为降低成本，可以通过城市更新实现一部分资源利用效率的提高，而更多的新增城市建设用地资源还是可以通过土地城市化来挖掘。
【李铁：如何盘活农村闲置的集体建设用地】实现土地资源的有效利用，是利国利民的重大战略。但是目前的体制障碍比较多，特别是涉及到城乡利益结构调整，户籍和土地管理制度改革，以及土地资源空间分布不均衡的问题，还包括一大部分存量建设用地置换所涉及到的成本问题。
其实，有关部门推动的城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策，已经实行了十几年。在这个过程中，也确实充分地利用了闲置的农村集体建设用地，缓解了城市用地供给严重不足的问题。但是由于“增减挂钩”由城市政府主导，出现了一系列问题。诸如，农民权益保护不足；土地利用效率不高；过度依赖房地产开发进行补偿；由于房地产供给过热，置换成本增加，导致补偿不起成本；还有农村集体建设用地过于分散，大部分闲置用地分布在经济不发达地区，或是城市的远郊区；在农村集体建设用地集中过程中，基本农田的规划调整没有跟上等等。
未来更大的挑战是农村集体土地入市与过往“增减挂钩”政策延续之间的矛盾。
如何挖掘潜力
我认为，首先还是要从经济社会发展的需求入手，制定未来土地利用的长期目标。这不是为了追求所谓的产权制度改革，而盲目照搬一些发达国家的制度，而是有效地利用中国的制度优势，降低土地制度调整过程中的各类成本压力。其中，最有效的方法是通过农村集体土地入市，让农村集体经济组织和农民分享城市化的红利，同时降低城市和工业发展的成本压力，而且也符合耕地资源保护政策。
其中可调整的政策因素包括以下几个方面。
一是充分利用中国国土空间格局，在更大范围内解决用地需求问题，而不是通过行政力量将优质资源过度集中在高等级城市，而是要充分发挥中小城市作用，降低土地成本的压力。
二是要调整规划的方式，允许规模化的企业选择交通便利、面积充足的土地利用空间，自发与农村集体经济组织合作。或者引导一部分中小规模的企业落户在有丰富土地资源的乡镇和村庄，改变以往要求企业必须落户在工业园区的模式。
三是允许农村集体经济组织和农民在政府引导下，直接与企业谈判，引进投资，通过合作的方式获取得长期收益。
四是金融机构可以在符合法律法规的前提下，借助农村集体建设用地的抵押，对农村集体经济组织招商引资的基础设施投入给予贷款支持。
五是允许城市中小投资者在不违反规划的前提下，到农村去购置或者租赁住房和集体建设用地，开展有利于乡村振兴的多元化经营。
六是地方政府要在企业、农村集体经济组织和农民之间发挥规划和协调的作用，对农村集体经济组织内部之间可能出现的问题发挥重要的沟通和引导作用，并强化监管措施。
七是允许闲置工业用地在得到有关部门许可的前提下，通过小块土地的拍卖和租赁，引进投资的置换方，并调整用地性质。
八是允许将宅基地用于抵押和置换，使得农民完整享有宅基地和住房的财产权，让农民在城市化进程中享受到更多财产红利。
此外，政府应该通过各种政策，消除人们对农村集体建设用地入市的各种担忧。
首先，要对城市发展空间格局有新的认识，城市会经历集中、高度集中、分散和通过城市更新再集中的过程，这是市场的选择，是成本决定了城市空间格局的变化。只有认识到这个规律，才可能对城市空间格局以及未来的政策调整有新的认识。