李铁：如何盘活农村闲置的集体建设用地随着城市化进程加快

随着城市化进程加快，城市建设用地需求也在大量增加。那么，未来在严格保护耕地的前提下，该如何通过政策的调整和体制变革，发掘出农村的各类集体建设用地潜力？

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文/李铁
中国的土地资源短缺吗？从人口总量上来说，耕地资源稀缺是毋庸置疑的。毕竟，要供养14亿人口，仅仅靠国内耕地的农产品供给是远远不够的。从卫星图片上可以看出，中国现有20多亿亩可耕地资源，除了满足国内90%的主要农产品供给，还要确保大量经济作物的生产。
中国每年进口1亿多吨的粮食，在2020年农产品进口达到历史最高值，累计进口1.43亿吨。其中，进口大豆超过1亿吨，如果加上其他进口农产品，相当于在国外占用10亿亩左右耕地，接近中国现有耕地总量的一半。
从这些数字上看，中国的土地资源是稀缺的。要确保主要农产品供给在95%的安全线以内，因此保证18亿亩基本农田是中国耕地保护的底线。
土地资源的另一面是，随着城市化进程加快，城市建设用地需求也在大量增加，包括城市居民的生活用地，还有基础设施建设、国防建设以及其他功能性用地。
那么，未来在严格保护耕地的前提下，如何发掘出更大的建设用地潜力？
建设用地需求巨大
2000年到2020年，城镇常住人口从4.59亿人增加到8.48亿人。随着常住人口的增加，中国的城镇建设用地总量从2000年的约4.5万平方公里，增长到2020年的9万平方公里。中国的城市化水平还会提高，因为现在的城市化率只达到了60% ，距离中等收入国家和发达国家70%的城市化水平还有一定的差距。我们曾经预测，如果城市化率达到了70%以上，中国的城镇人口会从现在的8.5亿增加到9.8亿以上。换句话说，至少还有近2亿人将会从农村转移出来，因此城镇建设用地的面积还会继续增加。
从农业现代化的要求来看，中国还需要提高农业的适度规模经营水平。毕竟目前户均耕地不足10亩，各地区的耕地资源仍严重不均衡。如果中国的户均耕地要达到韩国的水平，那么在现有基础上还要增加1倍多，如果要达到日本的水平，则要在现有基础上增加2倍多。
如果不考虑农产品价格提高和政府未来是否进行补贴，即使户均耕地达到20亩，中国农村人均可支配收入中的经营净收入比现在增加1倍，也仅为1.15万元，依然不高。但是，如果在户均耕地增加的基础上，提高农业规模化水平和经营预期，对提高农产品质量会很有帮助。但是，如果规模经营要达到日本和韩国的水平，至少还要从农村转移出1.5亿-2亿的劳动力。这些劳动力的转移则与城市化水平的提高息息相关，因此必须要解决他们进城就业的用地问题。
按城镇常住人口计算，中国城镇人均建设用地已经达到106平方米；如果按城镇户籍人口计算，人均建设用地则更高，达到了145平方米。虽然从常住人口的数量来计算城镇人均占有建设用地的面积，其中包括了就业用地和部分居住用地。而伴随着农业转移人口市民化水平的提高，我们还要解决存量农业转移人口的居住问题，大概还要增加2.8亿存量农业转移人口的居住面积，包括了租赁住房和购买住房。从这个角度上来说，中国的城市建设用地需求还是要大大增加的。
另外，按照常住人口计算，中国的农村人均建设用地为344平方米，按照农村户籍人口计算，为人均244平方米，分别是城镇常住和户籍人口人均建设用地面积的3.2倍和1.68倍。因此，按照目前的城乡建设用地资源配置来看，无论是在城市，还是在农村，随着人口的增减，配置资源的效率都还有可挖掘的巨大潜力，从这个意义上来说，中国未来城市化过程中，建设用地供给应该是相当充足的。
大量土地资源为何空置
但值得注意的是，随着城市化进程的推进，中国城市人口在不断增加，而农村常住人口在不断减少。 2020年，城镇常住人口达8.5亿，而农村人口则从2000年的8亿多下降到5.5亿。
可是，因为进城人口就业和居住的需要，城镇建设用地从本世纪初的4.5万平方公里增加到9万平方公里，而同期农村集体建设用地则从17万平方公里增加到19万平方公里。在耕地资源极度稀缺的情况下，城乡两头用地却同时增加，这意味着大量的宝贵土地资源处于闲置状态，其原因来自于体制变革的滞后。