地方政府加杠杆需更谨慎

姚洋北京大学国家发展研究院院长【今年的政府工作报告中，提出了总额3.76万亿的中央财政赤字，再加上1万亿特别国债和3.75万亿的地方债，总支出规模超过8万亿。这样的刺激力度将对经济恢复起到什么样的效果？财政支出增量全部转移支付给地方，地方政府如何用好这笔钱？观察者网就此采访了北京大学国家发展研究院院长姚洋教授。】通缩已经发生了，财政政策空间很大观察者网：今年的政府工作报告没有设置GDP增速目标，但是提到了赤字规模比去年增加1万亿，再根据不低于3.6%的赤字率可以算出，今年名义GDP的增速预期不会超过5.4% ，扣除通胀后的实际增速也就是3%左右。这个算法合适吗？您对今年GDP的预估大概是多少呢？姚洋：我觉得这种算法意义不大，现在详细的政府预算还没有公开，没办法具体计算。但得今年确实是相对比较困难的一年， GDP实际增长率大概就是0~3% 。我们可以简单估算一下，一季度疫情挖了个大坑， GDP增速是-6.8% ，对全年的贡献也就是-1.7% 。二季度也有可能是零增长。所以如果要保证全年3%的增长，那么下半年要贡献4.7个百分点，意味着下半年的增长要达到9.4% 。这是非常困难的。观察者网：在GDP增长困难的情况下，有人担心中国正面临滞涨的危险，不应该推出太大的刺激政策。但也有观点认为，扣除猪肉等因素之后，中国实际面临的是通缩。您怎么看待今年的通胀？姚洋：说滞涨是没有道理的，扣除猪肉、能源的因素，过去这一年已经是通缩，而且现在猪肉价格、能源价格还在往下走。所以现在还不需要担心通胀，如果有通胀，大家都高兴死了。如果能有3~5%的通胀，说明经济在快速恢复了。任何一个国家在衰退的时候，都巴不得有通胀。现在要担心的是，通缩已经发生了， PPI已经是负的， CPI还是正值。但是如果能源价格也算进去， CPI会下降不少，猪肉价格也肯定会降。所以今年CPI能保住正值就不错了。所以中国财政政策的空间还是很大的，这次报告提出的中央债和地方债加起来有8万亿，是一个很大的量。

全国猪肉批发均价自2月19日触及50.08元/公斤的阶段高点后，已连续3个月维持降势。（图：新华社）我最大的担心，是地方政府再加杠杆观察者网：李克强总理强调，今年中央财政支出的2万亿增量要全部转给地方，地方债也新增了1.6万亿。这是不是意味着，今年并没有中央层面的大规模投资，而是把主动权交给了地方？姚洋：如果仔细读李克强总理的报告，其实中央新增的2万亿资金，首要任务还是保就业、保民生、保经济主体，最后才是投资。这2万亿实际上是一个社会保障作用，不是让你去搞投资刺激的。当然社会保障也是总支出的一部分，也是可以拉动经济的。所以我觉得中央这一次还是比较谨慎，中央层面不会大规模刺激，只有6000亿拿来做投资，是比较少的，主要还是保障民生。观察者网：但是资金全部转移支付给地方之后，地方政府会不会重新走上靠投资来拉动经济的老路，导致资金流向房地产等领域？姚洋：我觉得这种可能性是很大的。去年地方专项债规模是2.15万亿，今年增加1.6万亿，总额接近4万亿。虽然是专项债，有一部分是指定用途的，但其实很大一部分都是投向基建。地方政府拿到这么多的钱，肯定就会甩开膀子去干。而且我最大的担心，倒不是怕他们拿这笔钱去投资，更多的是他们再用国债去撬动市场上更多的钱。 2008年的4万亿、2016年的经济刺激，都造成了这样的结果。地方政府拿到的钱，其实还是不够用，前段时间各地披露的基建投资计划， 13个省加起来就达到了30万亿，可是专项债只有不到4万亿，远远不够，怎么办？他们就会到市场上去筹。这又会造成新一轮的加杠杆，一方面导致地方政府背上庞大的商业性债务，另一方面，一些企业也会被拖累。地方政府把工程外包给他们，承诺说我们有钱，但是暂时拿不出，都是企业先垫付，时间一长很多企业就被拖垮了。我们A股市场上有些企业就是这样倒掉的，环保企业几乎全军覆没了。 16年那一波刺激之后，到17年底暴露出了问题，就开始收紧融资政策， 18年一刀切下去，受害的都是那些给政府做工程的企业。如果还是回到这种boom-bust（繁荣-萧条）周期，是解决不了问题的。中央既想让地方政府刺激，想让他干活，又不想让他发太多的债。地方政府也想干活，可是钱又不够，就只好到市场上去筹措，这样就造成了一个恶性循环。每次到了经济下行的时候，又得走回老路去，新的刺激一来，去杠杆的事就被完全抛在脑后了，好像根本没发生过。更好的办法是，你如果想刺激，就把政府债发足了，无论是地方性政府债还是中央国债。然后告诉地方政府，有多少钱干多少活，发8万亿债务就干8万亿的活，把地方政府去市场上融资的后门彻底关掉。你做基础设施投资没有问题，但是目前的借债方式有问题。地方政府去借一大堆商业性债务，是永远还不掉的。比如地方政府通过城投公司发的城投债，利率是7%-8% ，可是国债的利率才3% 。商业性债务是不划算的，而且会扰乱整个金融市场，金融市场上的钱全流到政府项目上去了。观察者网：现在中国的赤字率是3.6% ，相比于美国或者欧洲国家来说是很低的水平了。是不是可以把赤字率进一步提高，来满足地方上花钱的需求？多大的债务规模是合理的？姚洋：如果地方政府还是用现在的思路去投资基础设施，钱是永远不够的。比如说北京经常在修马路，修人行道，过一段时间就重铺一遍。这样你给他多少钱，他都是能花光的。关键的问题是，我们地方政府花钱是没有纪律的。要想约束他们，就要发挥地方人大的作用。对政府的预算，地方人大不能只是每年开会时简单看一眼。而且人大审议的预算还是不完整的，地方政府去融资平台借的钱，不属于公共财政，属于国有企业行为，根本就不给人大审议，但实际上这些债务也是地方政府负担的，最后还是要地方政府还。这件事情必须严肃起来，地方政府融资平台必须纳入人代会的管辖，让地方政府对地方人大负责。我相信，把这些负债摆在我们的人大代表面前，人大代表会有一个比较理性的判断。而且我们应该大大加强地方人大的力量，地方人大要有专门的委员会，来审核政府预算。委员会每年都要给人大提交一份报告，对政府的投资项目给出独立意见，然后让人大全体代表来审议。必须得做到这一步，才能打破恶性循环。分页标题

今年初各地披露的重大项目投资计划， 13省总额已达30万亿（图：新华社）对于外来打工者，大城市必须承担救助责任观察者网：根据已经公布的数据，我们3月份的调查失业率是5.9% ， 4月份是6% ，而全年的调查失业率目标也是6% ，这是否意味着，下半年的就业情况还是很难有明显的改善？姚洋：对，总理报告说要新增900万就业，但是我们大学应届毕业生就870万了，所以接下来也只是基本能吸纳大学生的就业。除了应届生之外的部分，就只能保证不再恶化，不会在4月份的基础上再增加了。全年保6%是可以实现的，但是难度也很大。观察者网：6%的失业率，对于民生的影响有多大？是否需要对失业人口进行更多的现金或消费券救助？政府工作报告并没有提出很具体的民生保障资金规模？姚洋：城镇里失业的人，是可以领取失业保险的。虽然是很低的收入，但总归过得下去，政府再适当补助一些也是可以的。更重要的问题是农村户籍的失业者。总理在报告里提出，参保不足1年的农民工等失业人员，都可以在工作地领取失业保险。但这也仅仅是原则性的，很多企业的社会保障还是比较乱，有些农民工未必参保。中央没有提出一个很具体的数字，实际上等于是把这个事交给地方去做了。具体落实的时候，决定权是在地方手里。但是既然这钱是中央财政出的，中央还是应该规定一个支出比例，大体上的多大比例是用于保障民生的，否则地方可能又把钱挪到投资上面去了。观察者网：现在发达国家都在大规模放水，国内学者也在讨论赤字货币化之类的撒钱手段，但是中国释放出的财政和金融刺激力度，都是略低于市场预期的。这是否体现了对过去刺激政策的反思？中国能够走出一条应对危机的不同道路吗？姚洋：我们国家在中央政府负债这方面，还是相当谨慎，这是一以贯之的。今年的发债规模，在去年的基础上增加了3.6万亿，总共也就是8万多亿，将近9万亿，其实也不小了。从救助的角度来说，我觉得是差不多够用了。更重要的问题还是怎么用，怎么把消费给刺激上去。恢复经济得抓住关键点，这一次经济下行，很明显是因为缺需求，特别是缺消费。这跟以前不一样。过去的经济下行，其实消费不会下降，反而还是增长的，缺的主要是投资。但今年是投资也缺，消费也缺。在这种情况下，千万不能只搞投资，忘记了消费。而且刺激消费是一举两得的，因为想刺激消费就得给老百姓发钱，这样既救助了那些收入比较低的老百姓，又拉动了经济，实际上见效是非常直接的，比投资要直接多了。观察者网：有些观点认为，中国人的储蓄率还是比较高的，不像美国那样基本上都是月光，所以投资恢复了，消费自然也能恢复？姚洋：我们不能只看总体的储蓄率，还要看资产分配状况。我们的储蓄主要是由收入最高的20%人群创造的。全国最大的1000个储户，存款占到居民储蓄总量的1/3 。处于收入分配底端40%的人，实际上是没有多少储蓄的。收入最低的20%人口几乎没有一分钱储蓄，最低的10%人口是靠借债生活，他们的净资产是负的。 10%就是1亿多人，是很大的数字。受疫情影响最大的就是这部分人。当然，这10%里面主要是老人多一些，他们不完全依赖自己的收入。但里面也有打工的年轻人，他们基本上是没有储蓄的，都是月光族。现在他们丢掉了工作，生计怎么办？我觉得是可以有一些救助政策的，而且各个地方可以不一样。比如说深圳的生活成本，和西安的生活成本肯定是不一样的，在深圳，每个月可能需要1000块钱的基本支出，西安可能600块钱就够了。对于失业的农民工，补贴2~3个月的生活费应该是必要的。但是要有一个原则，这些失业人口应该由他们的工作所在地承担救助责任，比如说去年我在深圳打工，现在工厂把我裁掉了，深圳就应该给我一个救助。分页标题