林坚：全方位构建城市社会安全机制林坚作者系中国人民大学国家发展与战略

林坚

作者系中国人民大学国家发展与战略研究院社会系统工程研究中心研究员

当前，我国经济发展进入新常态，改革进入深水区和攻坚期，经济社会发展中不平衡、不协调、不可持续等问题依然突出，同时还面临着思想观念的障碍、体制机制的痼疾、利益固化的藩篱等困境。国内外形势不稳定性因素增多，安全责任事故时有出现，社会道德失范、信任危机等问题仍未得到妥善解决，出现了不同社会发展阶段风险因素交织叠加的情况，社会安全面临各种风险。

在“风险社会”特征日益显著的时代背景下、在城市社会安全风险的威胁下，有必要充分发挥智库的作用，推进公众参与，开展风险防范和预警研究，全方位应对城市社会安全风险并进行综合治理。

城市社会安全与每个人密切相关

城市是社会文明的象征，功能多样化的现代城市成为一定区域经济、政治、文化、社会活动的中心。城市安全就是处于城市范围内的人以及财、物、地及各种正当活动的安全①，亦即城市免于危险的状态，既包括免于外部威胁和危险，也包括免于内部威胁的危害②。城市安全危机是城市居民共同的生存基础或社会秩序面临破坏或严重威胁的临界状态。③

城市社会安全可从两大方面去理解：一是城市市民的安全，城市是由市民组成的，城市安全包括市民的生命安全、心理安全等，同时也包括来客安全；二是城市中涉及社会领域的安全问题，广义的社会安全包括经济安全、金融安全、政治安全、文化安全、生产安全、食品安全、公共卫生安全、交通安全、生态安全、资源安全、信息安全等。

个体安全、社会安全、公共安全密不可分。在个体安全方面，安全是人的基本需求，城市社会安全与每个人都密切相关。城市居民是城市安全的对象，保障城市居民安全是城市安全的核心内容和最终目标。城市安全能否得到保障，与城市居民的应急心理素质及心理行动密切相关。城市安全的出发点和归宿都是人的安全利益。影响城市社会安全的因素包括自然因素、卫生因素、社会因素、生态环境因素、经济因素、技术因素、信息因素、文化因素、政治因素等。在社会安全方面，城市社会安全包括传统安全和非传统安全，实质是解决损害、威胁城市可持续发展的各种问题。城市社会安全成为保障市民生命财产，保护社会持续、稳定、健康发展的基本条件。在公共安全方面，中国政府对“突发公共事件”的分类主要包括：自然灾害、事故灾害、公共卫生事件、社会安全事件。应对危机事件的趋势，一是从危机事发应急管理转向事前预防、预警管理，二是从危机事后恢复管理转向追究责任人、杜绝危机再发管理。危机管理对象扩展，包括从重视急性危机管理向重视慢性危机管理扩展，如生态危机管理、资源危机管理等；从重视有形危机管理向重视无形危机管理扩展，更加关注文化安全、道德、信誉、心理等深层次问题。

值得注意的是，为了让个人安全、社会安全、公共安全得到全面保障，需加强对城市社会安全问题的研究，综合运用城市学、安全学、社会学、政治学、治安学、心理学、生态学、系统科学等学科的理论和方法，使城市社会安全治理既体现高度的科学精神，又体现深切的人文关怀。

城市社会安全风险的体现

城市社会安全风险主要体现在以下几个方面。

生态安全和资源安全风险：

严重的环境污染、资源消耗、生态系统退化使我国城市的生态安全和资源安全面临日益严峻的挑战。生态环境的恶化对人类生存的威胁如同战争对人类的威胁一样，攸关生死。

科技安全风险：

科技创新能力有待提高，如在芯片、操作系统、基础零部件、基础工艺、基础材料等方面以及部分重点产业领域，核心技术长期受制于人，导致科技发展在国际竞争中处于落后地位的风险。

经济安全风险：

城市产业结构不合理，农业基础薄弱，水利设施老化，部分行业产能严重过剩，供给与需求存在矛盾等。装备制造业、互联网等关键和新兴产业受到外资并购等方面的威胁。重大安全事故频发并涉及交通、矿山、能源、食品等领域。

信息网络安全风险：

信息产品的“后门”、漏洞一旦被用于网络攻击，可能产生重大网络安全事件。计算机病毒、木马等在网络空间传播蔓延，网络欺诈、黑客攻击、侵犯知识产权、滥用或盗用个人或企业信息等不法行为大量存在，严重损害国家、企业和个人利益。

社会稳定安全风险：

群体性事件时有发生，人口老龄化和劳动力供给短缺的潜在风险上升。就内部环境而言，改革攻坚期，在突破利益固化藩篱、清除体制性障碍的过程中仍存在不少“地雷”“险滩”，潜伏着很多风险。我国城市社会治理中，面临多元复杂的安全风险，外部阻力和挑战逐步增多，不确定性、复杂性加大，生存安全问题和发展安全问题、传统安全威胁和非传统安全威胁呈现出相互交织态势。

不确定性是社会风险的基本特征，并已成为社会的常态。社会安全风险威胁社会公共秩序和人民群众生命财产安全，造成治安、刑事、暴力恐怖事件。随着社会矛盾的积累，各种社会问题之间的关联性、复杂性、敏感性增强，加之社会风险具有扩散性，在条件和时机成熟的情况下会以相当快的速度传播和扩散。受社会心态、网络炒作等因素影响，一地问题可能演变成多地问题，引起连锁反应，产生辐射效应。一般社会问题和深层次社会问题、改革发展中的新问题与历史遗留的老问题交织叠加，可能使一些单纯利益冲突事件引发非直接利益群体参与。同时，社会安全领域存在着风险悖论，如减少风险的措施可能给处于风险中的人员造成更大的风险、减少风险的政策可能给所有行为者带来不安全、为某个社会行为者创造安全的举措可能给另一个行为者带来更大的风险、消除暂时的风险可能带来更长远的风险等。

构建城市社会安全风险防范及综合治理机制

保障城市社会安全，需要各方面的共同努力，加强综合治理，应特别注意以下七个方面：

确立城市安全意识

全社会应急管理、风险管理、安全管理意识有待增强。城市安全意识，是对城市所面临的威胁、危险、危机的认识，要未雨绸缪，居安思危，增强预警、防范意识，预先设想可能存在的风险、隐患，防患于未然，把风险控制在萌芽状态，尽力避免危险和危机。每个人都应该确立安全意识，成为保障社会安全的积极力量。

确立系统思维

城市是一个复杂系统，由多种要素构成，具有不同的层次结构。要运用系统思维和复杂性思维，分析城市社会安全的问题，提出总体目标，进行层次分解，预想所有可能出现的问题，并从整体的高度予以综合考虑。对城市社会安全风险进行总体分析、预测，并随着实践的发展进行反馈、调整。安全风险防范要求对全过程全面把握、全盘考虑。事先对可能发生的潜在风险进行分析和研究，应充分考虑的主要问题有：现实中存在哪些风险？未来可能引发哪些风险？怎样应用科学的方法进行预测？风险发生的原因是什么？可以采取哪些预防措施？为此，要预测、评估潜在风险的危险性，需按照危险度大小进行分类，并确定相应的对策。

建构风险诊断及风险防范机制

必须系统地把握城市社会风险，全面认识风险感知、风险控制，从观念、制度、实践等层面理解社会风险，建构风险诊断及风险防范机制。以特定的社会风险为研究对象，对社会风险监测识别、诊断分析、预警预控，最大限度地防范和规制风险。坚持理论探索和实践应用相结合，对社会风险进行前瞻，培养风险意识，建立有效防控和治理风险的机制，实现风险规避、预见未来风险。尽早发现并尽早化解处于苗头期、具有倾向性的风险，避免矛盾过度积累和演化。针对发展中的风险，高瞻远瞩，提出预测风险、抵御风险、化解风险的对策。

制定相关应急、防范预案，守住底线

构建社会安全风险防范和预警机制，包括风险预测、数据管理、信息分析、专家咨询、动态模拟、预警演示、预控对策等内容。通过预警及采取有效措施，及时排查化解安全隐患，防止和消除一些重大风险和危机事故的发生，或者在一定程度上控制危机的范围，使其不至造成严重灾害，做好出现最坏结果的打算，向最好的方向努力。要抓住重点风险隐患的“牛鼻子”，对于那些已经积累到一定程度的重大风险，或者可能引发系统性危机的严重结构性矛盾，从应对最困难的情况着想制定相关应急、防范预案，预备相关应对措施。一旦出现重大险情，必须果断采取措施加以处置，避免风险蔓延，坚决守住“不发生系统性危机”的底线。

进行安全预警、风险预警、危机预警

预警系统的运作实质上是对风险防范和控制中的危机信号进行捕捉以及风险等级定位过程。构建社会安全风险防范和预警机制，包括预警信息、预警线或阈值、预警评价等，需要量化和细化，发挥监测功能、警报功能、评判功能、免疫功能等；需要建立信息预警系统、后果预警系统、危机预测系统、危机预控对策系统等；要获取足够的、准确的信息，综合各种情况，建立灵敏、快速的信息收集、信息传递、信息处理、信息识别、信息发布系统，设定警戒线；应把危机的前期控制过程纳入长远的战略目标、规划与管理之中，制定应急预案体系；大力发展技术含量高的综合性、全方位的预警监测网络，建立先进的危机预警监测网；针对危机可能的演变情况制定各种预案，在时机成熟时依据预案采取防范措施，做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权。

强化安全责任，健全管理机制

强化责任伦理，必须首先区分风险责任。政府、专家、大众传媒、社会组织、社会公众都可能成为责任主体，应合理分摊风险责任，形成有组织的负责任的现代体制。从法律法规、体制机制、力量运用和操作规程等方面着力，构建全方位的渗透各领域层次、灵敏协调高效的安全防控网。完善监测体制，包括政府行为模式、政府管理、政府责任、组织架构、治理模式、公众参与等。完善和健全城市社会安全管理体制、机制，建立多重防线危机管理体系，包括风险管理、安全管理、应急管理、危机管理。加强风险应对、处置能力，对危机进行科学化、网络化、实时化、定量化、自动化、全程化管理。要做到不留死角，不留隐患，有案可查，有条不紊。

构建“安全网”，进行综合治理

城市社会安全涉及城市中的人、财、物等方面，涉及交通、通信、水电、食品、卫生、建筑、治安、信息传播等。要维护城市社会安全必须进行综合治理，从过去“专业条块分割管理”转为“各部门高度协同综合管理”；从单一管理主体转向多方参与管理，发挥市民、各种社会组织的作用；从过去“应急处置”转为对“事前、事发、事中、事后”全过程进行监控管理；调动各种社会组织的资源和力量，充分发挥民众的作用，提高整个社会应对危机事件的能力，降低社会总成本，维持社会稳定和促进可持续发展；建立网格化管理问责制度，实施“无缝化管理”，包括时间、空间、职能、人员、领域管理等方面；建立社会合作型的应急管理体制，从法律、机构、人员、社会意识、民众技能等方面使社会组织参与并同各方合作，构筑一个全方位、立体化、多层次、综合性的危机应对合作网络。

在新形势下，我国社会安全面临的威胁和挑战增多，特别是各种威胁和挑战联动效应明显。必须对此有清醒的认识，强化底线思维，有效防范、管理、处理各种安全风险，有力应对、处置、化解社会安定危机和挑战。对内求发展、求变革、求稳定，建立公共安全体系，着重深化食品安全、医药卫生、养老保险、教育等社会领域的改革，为广大人民群众更好地编织保基本、兜底线、促公平、可持续的“安全网”，维护人民群众的人身安全、财产安全、食品安全、网络安全、环境安全、心理安全。对外求和平、求合作、求共赢，在注重维护本国安全利益的同时，推动建设持久和平、共同繁荣的和谐世界。

文章来源：《国家治理》周刊

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