PPP财承论证新探——川金91号文评析川金91号文不仅明确了基金预算的使用及

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来源： P3带路群

作者简介：孙丕伟 清控伟仕咨询合伙人，毕业于中国政法大学，获法学硕士学位，国家发改委、财政部PPP入库专家、中国政法大学PPP研究中心委员，2016年获得The Legal Asia Pacific 2017 editorial（《亚太法律500强》杂志）基础设施和项目融资领域重点推荐律师，对PPP项目及相关资产证券化有深入的研究和丰富的实践经验。

郑景文 清控伟仕咨询项目经理，毕业于法国SKEMA商学院，获金融硕士学位。熟悉PPP的政策法规与实践，以及政府招投标流程，曾全程参与多个污水处理、园区及小城镇综合开发、市政管网等多类型的PPP项目。

我国的PPP模式自发展之初就担负着控制地方债务的重任，因此是否实施PPP模式的前提条件之一，是要通过物有所值评价和财政承受能力论证（下称“财政双评”）两个程序。从作用上看，物有所值评价通过对比PPP模式与政府传统投资方式，论证PPP模式的必要性；财政承受能力论证通过预测PPP模式的政府支出责任，确定政府方是否可以承受PPP项目的支出。总体而言，财政双评作为PPP模式开展的前提条件，的确可以起到控制政府支付义务、降低项目成本的目的。

为了规范财政双评的论证过程，财政部分别出台了《PPP项目物有所值评价指南》（财金[2015]167号）和《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号，下称“21号文”）。在21号文中，设置了PPP项目政府支出规模的红线，即“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。但实践中，由于传统的平台融资方式被叫停，发债周期和规模远不能解决当务之急，地方政府大量开展PPP项目，10%红线已经远远无法满足地方的发展需求，很多地方通过PPP模式所固化的政府支付义务，已经超过了10%的红线要求。这导致为了通过两个论证，在财政承受能力论证环节上的两个趋势：一是在单个项目的财承论证上做文章，例如将使用者付费的金额过分提高，以此降低“理论上”的政府支付责任，一是在“一般公共预算”环节上找突破，例如将项目的支付责任分摊到市、县（区）两级，或者将政府的支付责任大部分挪到基金预算进行支出，进而不再受限于10%红线的控制。

上述做法在PPP的财政承受能力论证环节均比较常见，一方面政府希望通过有限的财力撬动更多的投资，另一方面又为10%红线头痛不已。在这种情况下，笔者认为，对于财政承受能力上限的问题，首先应该重视合规性，另一方面也应给予地方政府灵活掌握的空间，这样即能充分调动地方政府和社会资本方参与PPP项目的积极性，同时也可将地方政府债务问题控制在可承受的范围内。

长期以来，对于PPP项目的财政承受能力，争议最多的是基金预算是否纳入的问题，近日由四川省财政厅发布的《四川省政府与社会资本合作（PPP）项目财政承受能力论证办法》（川财金〔2017〕91号，下称“川金91号文”），不仅明确了基金预算的使用及评估办法，同时还从总量控制、动态调整等角度，对PPP项目财政承受能力论证全流程进行了阐述，可谓有诚意，有新意。以下对川金91号文的部分规定进行简析：

一、总量控制

根据川金91号文，“市县财政部门应当依托全省PPP项目库（财政部综合信息平台）建立本地PPP项目开发目录，明确开发顺序，依次汇总预算年度已实施和拟实施全部PPP项目财政支出责任，开展财政承受能力论证。”

通过上述规定，要求财政部门对本地PPP项目库已实施、拟实施项目的支出责任进行汇总。在财承问题上，不仅需要考虑已经实施的项目，对于拟实施的项目，也需要同步汇总和论证。在以往的PPP项目财承环节，关注焦点往往集中在已实施的项目上，对于拟实施的项目，论证时并不提及或考虑。这导致在PPP模式开始初期，由于对后续发展规划考虑不充分，在前实施的项目已经挤占了政府的绝大部分支付空间，留给后续项目的空间狭小，甚至1-2年的时间就已经把10%的空间用满，给PPP模式的可持续发展带来困难。川金91号文的规定和财政部要求的将PPP项目的未来支付责任纳入地方政府中长期财政规划的思路比较一致，对于现在尚未实施的PPP项目，也要进行适当的甄别，并对其财承进行统筹考虑。这将对地方政府的管理和规划能力提出更高的要求。

但需要提示的是，该规定进一步强化了PPP项目入库的必要性，结合财政部2017年11月10日出台的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号，下称“92号文”），对于需要政府承担支付责任的PPP项目来说，进入财政部综合信息平台（即入库）是至关重要的。

二、动态管理

财承问题受限于刚性“红线”，而PPP项目周期长，边界条件复杂，财承问题也并非是一成不变。在川金91号文中，对PPP项目实施及合作周期内可能影响财承变化的因素也通盘进行了考虑，很有务实精神，具体为：

1、在PPP项目前期实施阶段，要求财政承受能力的论证应和《实施方案》、物有所值评价等文件保持一致[1]，避免在财承环节得出的政府支付责任仅是一个“通过值”，实际操作与论证结果背离。

[1] 见川金91号文第十条。

2、在PPP项目合作期内，如果由于

（1）工程建设投资及运营成本发生变化，

（2）PPP合同约定数据与评价论证数据出现差异，

（3）项目合作年限、测算方式等关键因素发生变化；

（4）进入运营稳定期间PPP项目风险明显降低，均要求对财政论证中的政府支出责任（含或有支出责任）进行调整[2]。

“动态”财承更有助于分析政府在PPP项目中真正应承担的支付责任。尽管21号文规定“在PPP项目正式签订合同时，财政部门(或PPP中心)应当对合同进行审核，确保合同内容与财政承受能力论证保持一致，防止因合同内容调整导致财政支出责任出现重大变化”，但财承问题不到政府需要真金白银付钱的时候，之前的论证都只是理论分析，存在与实际不符的风险。这对于合理预测地方政府的财政负担、控制地方政府负债而言，都存在隐患。因此，“动态”对财承问题进行分析相信将是未来的发展方向。

但川金91号文也同样并未明确给出“动态”财承的启动和调整程序，财政部门在PPP项目的合作周期内，是否能够充分执行“动态”管理的要求尚缺乏清晰的制度保障。

[2] 见川金91号文第十三条。

3、对于市县取得上级相关专项补助资金、或者取得上级运营补助资金的，当地财政承受能力相应调增[3]。这一要求不仅是对“动态”财承的延续，也体现了“开源”的思路，用外部收入扩充财承的池子，以便最大程度的支持PPP项目的发展。

[3] 见川金91号文第十八、十九条。

三、亮点—支出规模控制

川金91号文最大的亮点在于将传统的10%红线通过“支出规模预测”的方式进行了分解和细化，并采取了分区域识别的方式争取更多的财政支付空间。特别是对全部PPP项目年度一般公共预算支出已经超过一般公共预算支出10%的县市，可通过对PPP项目支出规模论证的方式争取一定的空间。PPP项目的支出规模通过几个因素确定[4]：

[4] 见川金91号文第十五条。

1、一般公共预算和基金预算中，剔除必要开支之外，计算可用于促进发展的支出——通过计算实际可支配支出来对政府支付责任进行考量。

2、在预测发展支出时，一般公共预算参照前五年平均增幅进行测算，但基金预算不考虑增幅——体现了对基金预算的谨慎处理，即要纳入但并不盲目夸大。

3、在发展支出中，确定可用于PPP的支出比例为50%——进一步对实际支出能力进行合理分析，即不忽视地方经济增长、基金预算可使用部分，也要根据实际情况控制PPP项目支出。

4、结合不同市县债务水平，其PPP支出可在一般公共预算支出10%的1-3倍浮动——给予了债务水平低的市县更大的支出空间，避免了全省“一刀切”。但此举是否会带来不同市县发展的不平衡问题，还需日后再进行评估。

根据川金91号文，市县汇总当地全部PPP项目支出责任后，小于发展支出规模的，财承结论为“通过”，大于发展支出规模的，结论为“不通过”。通过对“发展支出”和“PPP支出”的比较，并以一般公共预算及基金预算的实际可支配部分、以及地方债务水平等角度分析PPP项目政府支付责任的承受度，进一步体现了务实的思路。

四、对个别问题的回应

川金91号文对财承论证中的部分问题也给予了正面回应，例如：

1、第十条规定，要区分资本金合理利润率和运营合理利润率。即在财承论证时，应明晰政府的支出责任，对项目资本金收益与融资本息进行分块测算，进而控制项目实际融资利率与合理利润率之间的利差。

2、第十六条规定，市县经济开发区原则上应纳入本级进行PPP项目财承论证。实践中由于开发区不具有独立财政及人大，以往在财承问题上经常是一本糊涂账，而川金91号文对开发区的财承论证归属问题进行了明确规定。

3、第十七条规定，PPP支出责任涉及市县政府分担的，应由市级财政部门出具正式文件明确分担比例，并按照比例分别计入相关市县PPP项目支出责任。给两级财政支付的项目明确了论证路径，避免了部门扯皮。

五、川金91号文对财承问题的启示

由于政府支付义务的落实和社会资本方的参与意愿、金融机构的融资意愿联度很高，财承问题对一个PPP项目（特别是政府方负有支付义务的情况下）能否落地将产生重要影响，考虑到目前财承环节的现状，川金91号文给我们带来一些启示：

1、正确看待基金预算

基金预算可不可用，无论是政府方还是社会资本方，往往都不愿意正面回应。但在目前地方政府财政收入有限、基础设施投资依然需要大量资金的背景下，基金预算作为地方政府重要的收入来源之一，在PPP项目中的作用是毋庸置疑的。受限于《预算法》等相关规定（参见黄山律师旧文：《政府性基金用于PPP项目的有关问题浅析》），基金预算的支付规模及路径均有严格的法定要求，因此，基金预算无法定向补充特定PPP项目的政府支付责任，在这种情况下，必要对基金预算的使用进行整体考虑，给予一定比例统筹支持PPP项目的建设。

2、对于10%红线的思考

根据《财政部对十二届全国人大五次会议第2587号建议的答复》，10%的红线，是在参考借鉴国际通行标准（6-7%）的基础上、结合我国城镇化发展实际需要、经过反复论证最终确定的“上限”。但考虑到我国地方经济发展不平衡，各地的收入增长、负债水平差别较大，是否可以考虑根据地方实际情况设定不同标准的“红线”，并给予动态管理，以给予地方财政更灵活的空间，这样也可以避免区域经济发展不平衡的加剧。

3、已经突破“红线”的地方怎么办

根据92号文，对于已经入库、但尚未进入采购阶段且所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超10%上限的，应予以退库处理。在此情况下，除地方财政部门已有明确处理方式的省市之外，对于已经突破红线的其他省市，似乎只能实施存量项目、或者纯使用者付费项目，政府付费或补贴类项目将无法再开展。在这种严格的管理模式下，更需要对财承问题进行动态管理，及时考虑地方财政能力的变化（包括地区整体收支情况的变化、单个PPP项目收支情况的变化），一旦财承出现了支付空间，应允许地方政府继续实施PPP项目，并给予地方财政部门财承能力调增的明确路径和机制，以解地方发展之困。

今日观点财政部PPP专家纪鑫华博士来源：第一财经

由于目前监管要求强调通过建立按效付费机制，将社会资本的回报与项目运营管理绩效相挂钩，鼓励社会资本在PPP项目全生命周期提高公共服务的产出质量，这对于在特定细分领域具有技术、运营等优势的社会资本将会是明显的大利好，结合国资委加强央企做PPP风险管控，未来民营资本将会在PPP项目推进中发挥更为重要的作用。

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