【学术笔记】非营利组织参与社区老龄服务 PPP 模式研究非营利组织参与社区老龄服务 PPP 模式

摘要：非营利组织参与社区老龄服务 PPP 模式，能够缓解社区老龄服务需求与政府服务能力不对等的矛盾。从角色性质、人员构成、参与方式三个方面，分析了非营利组织参与社区老龄服务 PPP 模式的定位。梳理了非营利组织的主要优势，包括人员素质高、服务费用低、服务范围广和带动全社会参与等。从融资困难、人才紧缺和信任危机等三个方面，探讨了制约非营利组织参与社区老龄服务的因素。提出了非营利组织有效参与社区老龄服务 PPP 模式的政策建议。

随着老龄化程度的加深，近年来中国的养老问题愈发严重。老年人口规模扩大以及老年群体物质需求和精神需求的提高，使政府面临巨大的社区老龄服务供给压力。现阶段，政府承担了绝大部分社区老龄服务供给，愈加沉重的财政压力，有限的管理经验和技术水平，使政府部门在发展社区老龄服务方面举步维艰。

PPP 模式能够弥补政府在资金、技术、人才和管理经验上的不足。PPP 模式在社区老龄服务中的应用，改变了由政府或养老机构承担主要责任的传统养老模式，有效缓解了日益增长的老龄服务需求和政府供给能力之间的矛盾。在 PPP 模式中，非营利组织以公益性、志愿性、自治性等特征逐渐成为能够与政府构建良好合作关系的主体之一，为弥补政府社区老龄服务能力不足提供现实力量，因而逐渐受到人们的关注。

但目前来看，非营利组织在我国的发展还很不完善，其参与公共服务供给的时间不长，在参与社区老龄服务 PPP 模式中还存在很多制约因素。希望通过探索非营利组织参与社区老龄服务 PPP 模式中存在的问题和改进方法，探讨非营利组织如何在社会转型的大背景下适应政府职能转型的需要，有效参与公共服务供给。

一、非营利组织参与社区老龄服务 PPP模式的定位

（一）角色性质：公益性社会主体

就非营利组织本身而言，它由自愿参与社会公益活动或社会互助活动的社会成员自发组织建立，其根本属性是公益性。PPP 模式是以政府机关为主的公共部门与私人部门建立合作关系，政府通过公开招标选取合适的私人部门提供公共产品及服务，实际上是在选择公共服务和产品的供给方时利用市场机制的作用，在竞争关系下选取符合要求的私人部门合作。非营利组织公益性社会主体的角色定位，使其在参与 PPP 模式时区别于其他私人企业的商业性，即并非在市场竞争中以营利为导向角逐利益，而是以公益性为导向负责公共服务供给。公益性社会主体的角色定位，使非营利组织在参与社区老龄服务 PPP 模式时优势与劣势并存。

在保证老年群体正常生活的前提下，社区老龄服务更为重要的是尊重和关怀，使老年群体保持良好的精神状态。基于公益性和志愿性，非营利组织的助人意识和服务精神更为强烈，这是其在 PPP 模式中的竞争优势所在。同时，非营利组织一般是自发形成和自我管理，其资金来源主要依靠政府补贴和社会组织及个人捐赠，资金状况不稳定，融资问题是非营利组织参与社区老龄服务 PPP 模式的重要阻碍因素。

（二）人员构成：志愿者比重大

非营利组织的人员可划分为三类：董事会成员、职业工作者和志愿者（余熠，2009）。董事会成员包括出资人、政治活动家、社区代表等，负责非营利组织的重大决策和规章制度设立等。职业工作者一般全职、长期工作，其工作内容专业化程度高，包括对志愿者进行培训、负责非营利组织的日常运转等。同时，非营利组织中的职业工作者与其他营利组织中的工作人员一样，定期领取固定薪资，为组织的奖惩考核机制所约束。较之职业工作者，志愿者不要求专业背景，倾向于短期参与或间断性参与工作，同时也没有工资收入。这三类人员中，志愿者占所有人员数量的比重较大（萨拉蒙，2002）。这是非营利组织成长和运转的一个重要特点，在其参与 PPP 模式时尤为突出。

志愿者参与社区老龄服务，是以个人的知识、技能、时间、精力、爱心等贡献社会，实现个人价值。非营利组织作为社区老龄服务的供给者，要依靠职业工作者的专业水平和规范化管理手段，更要依靠有耐心、有精力、有奉献精神的志愿者群体。来自社会各界的志愿者群体的加入，使社区老龄服务 PPP 模式在缓解政府财政压力的同时，能够调动社会各界的力量，共同为老年人健康、安稳、丰富的晚年生活贡献力量。

（三）参与方式：直接参与为主，间接参与为辅

非营利组织在社会中的独特地位，决定了其参与社区老龄服务 PPP 模式是直接和间接相结合的方式。非营利组织在社区老龄服务 PPP 模式中的直接参与方式是指，其与政府建立合作关系，在平等的契约关系之下，受政府委托，承担社区老龄服务供给责任。

非营利组织的服务包括有偿服务和无偿服务两种。有偿服务项目只对老年群体收取较低的服务费用，用以维持组织的日常运转；无偿服务多为志愿服务项目，不收取任何费用。此外，在这种直接承担服务供给责任的参与方式之外，非营利组织还能够以间接方式参与社会服务。一方面，非营利组织在参与社会管理和社会服务的过程中，逐渐增强其组织培训能力，为社区内的普通居民或老年群体提供老龄服务培训，增加其就业机会；另一方面，非营利组织来源于民间，对于居民而言比较具有亲和力，其在提供社区老龄服务的过程中，通常也更能体察普通居民的真实想法与利益诉求，非营利组织通过与政府保持和谐良好的互动关系，能够将居民的诉求有效反映给政府部门，从而促进符合社会实际的老龄政策的制定与实施。

二、非营利组织参与社区老龄服务 PPP模式的优势

（一）人员素质高

社区老龄服务要求从业人员在具有较高的专业化程度的同时还要具备服务精神，在为老年群体提供优质、高效的服务之余，还能够以热忱积极的服务态度使老年群体获得精神上的满足。当前我国从事社区老龄服务的工作人员大致可以分为两种类型。

一种是政府基层部门的工作人员或居委会成员。基层政府工作人员往往对社区老龄服务带有“公事公办”的高姿态，通常服务态度较差。而居委会成员虽大多具有服务意识，但通常服务水平偏低。这一群体普遍年龄较高，缺乏专门的培训经历，专业化程度低。

另一种是市场养老机构的职业人员，其专业化程度较高，经过系统的职业训练，但是在服务态度和慈善精神方面通常相对欠缺。而以老龄服务为主要经营方向的非营利组织主要由社会工作者和志愿者组成。前者是老龄服务领域的专业人员，后者通常接受过正规、长期的专业化培训，具有较高的服务水平。更为重要的是，非营利组织成员往往热心于社会公益事业，具有较高水平的服务意识和态度。高素质团队是服务质量的重要保障，这是非营利组织与其他社会主体、市场主体竞争的有利条件之一。

（二）服务费用低

PPP 模式是在市场机制的作用下选取有能力的市场或社会主体来供给公共产品或服务，非营利组织虽然以市场行为参与社区老龄服务，但从本质上来说具备公益性和志愿性的特征，在社区老龄服务 PPP 项目中并不以营利为目的。非营利组织所收取的服务费用只是其资金来源之一，其他资金来源还包括政府财政补贴以及社会组织和个人的捐赠等。

通常非营利组织的资金来源中服务收费占比较低。非营利组织通常会收取低于市场价值的服务费用，用于满足其维系日常运转的需要，甚至在服务程度较低的项目上或是为经济能力较差的老年群体服务时是无偿提供服务。

相对而言，市场上以营利为目的的养老机构所收取的服务费用较高，其覆盖群体仅为中高等收入群体，难以保证低收入群体的老龄服务提供。非营利组织基于公益性和志愿性所表现出的高服务价值、低服务费用的特征，能够在一定程度上满足低收入老年群体的服务需求，在社区老龄服务 PPP 模式中更具优势。

（三）带动社会成员参与

传统社区老龄服务模式以机构服务为主，强调政府和企业的责任，普通社区成员的参与度较低。PPP 模式在社区老龄服务中的运用，使社区老龄服务责任由政府、市场和社会三者共同承担。非营利组织作为公益性的社会主体，能够在一定程度上代表群众利益，充当政府和民间的桥梁，有效协调政府与个人、社区之间的关系，促进三者达成共识。

非营利组织根植于民间和基层，以实际行动号召更多的普通人和专业社会工作者参与社区老龄服务，从而为社会成员投身社会公益事业提供了渠道。非营利组织在参与社区老龄服务 PPP 模式的过程中，不仅能够完成政府委托的老龄服务内容，更能带动普通社会成员参与老龄服务，发展壮大志愿者群体。这一组织和培养志愿者的过程，不仅为社区老龄服务提供了人力资源保证，还有利于带动全社会形成敬老扶老氛围。

（四）服务范围广泛

在发展社区老龄服务 PPP 模式的过程中，各市场主体、社会主体自由竞争，达到准入标准的才能够与政府建立契约关系，成为社区老龄服务的供给方。一般而言，社区老龄服务以 PPP 形式委托给私人部门或者第三部门时，是以社区为单位进行委托，整个社区的老龄服务内容都由一个项目公司来承担。

将社区中的所有老龄服务内容划分为几项，分别委托给不同的项目公司，这种方式虽然能够在一定程度上体现其专业性，但同时也容易造成资源浪费，影响社区老龄服务的整体性，甚至很有可能导致老年人的体验感和服务评价下降。因而，市场、社会主体参与社区老龄服务供给，除服务质量、服务态度等因素外，服务范围也是准入标准中的重要考量因素。

而非营利组织的服务范围中，除与老年人日常生活相关的生活保障服务、医疗保健服务以外，还包括为老年人提供精神文化服务、心理健康服务等内容。如此不但可以满足老年人提升身体素质和健康水平的需求，还能够促进老年群体保持良好的心态，实现个人价值。

三、非营利组织参与社区老龄服务 PPP模式的制约因素

（一）融资困难，准入资格受质疑

PPP 模式的核心意义在于，通过政府和社会资本合作，融汇社会资金，缓解政府提供公共服务的财政压力。其中融资能力是决定社会资本是否具有 PPP 模式准入资格的决定性标准之一。如果融资能力受到质疑或者在供给服务的过程中资金链断裂，那么该主体势必失去服务供给资格。在参与社区老龄服务方面，非营利组织在服务能力、服务质量和服务态度上的优势都显而易见，但其融资能力则不容乐观。

非营利组织的资金来源包括政府补贴、社会团体或个人捐赠，以及收取的服务费用。基于公益性和非营利性，非营利组织所收取的服务费用一般低于市场价格，同时，目前我国非营利组织发展尚不成熟，有偿服务内容少，服务费用远不能负荷其组织运转。

因而，非营利组织的资金来源大多依靠政府补贴和社会捐赠。由于政府补贴额度有限，社会捐赠数额不稳定，在维持自身经营和发展之余，中小型非营利组织通常很难融汇更多的资金以主动承担社会老龄服务项目。有能力承担服务项目的多为发展成熟、社会捐赠来源较广的大型非营利组织。

但是目前来看，我国这种级别的组织非常少，仅存“硕果”基本为官方或半官方性质，不能称之为严格意义上的非营利组织。总之，融资难是制约非营利组织参与社区老龄服务 PPP 模式的首要因素。

（二）人才紧缺，服务水平受约束

职业工作者和志愿者资源是非营利组织存在和发展的基础，更是非营利组织参与社区老龄服务 PPP 模式的关键优势所在。但是现阶段，一些非营利组织普遍缺乏具有专业素养的职业人才和志愿者，从而直接制约了其所提供的社区老龄服务的质量和效果。

对于职业工作者来说，非营利组织能提供的薪资水平、福利待遇、晋升空间等通常比较有限，一些职业工作者更倾向于选择待遇更好的营利性企业就业，这也是困扰非营利组织吸纳全职专业人才的主要因素。专业人才资源缺失，专业程度不足，难以提供能够使政府和社会满意的专业性服务，导致非营利组织很容易在市场机制的作用下被淘汰出局。

此外，志愿者不足也是制约其发展的重要因素之一。数量众多且具有奉献精神的志愿者，是维持非营利组织参与服务项目的重要支撑。但由于目前我国社会公众参与公共服务的意识普遍偏低，志愿活动参与渠道较少，志愿者管理不规范等原因，现阶段非营利组组织中的志愿者资源仍然较为紧缺。社区老龄服务项目需要大量职业工作者和志愿者参与，人力资源的缺失，将直接影响非营利组织的社区老龄服务能力甚至威胁组织生存。

（三）信任危机，参与环境不乐观

人民群众对非营利组织提供公共服务的不信任感严重，是当前我国社会中的普遍现象。非营利组织的信任危机凸显，直接与非营利组织供给公共服务的合法性相关联，也关乎社会群众对非营利组织作为服务供给方的认可程度和满意程度。群众对非营利组织的信任感偏低主要有两个方面的原因。

首先，普通群众对非营利组织提供公共服务的不适应感。普通群众尤其是老年群众往往习惯于接受由政府部门提供的公共服务。他们倾向于认为，“官方”组织可信度更高，服务质量更有保障。而与此同时，非营利组织在我国的实践经验欠缺以及成功事迹宣传范围较窄，也导致了群众对非营利组织在某种程度上的陌生感。

其次，非营利组织自身存在的种种问题。目前来看，非营利组织在我国的发展还很不完善，对于资金、人才、技术等资源的吸收能力较差，加之缺乏必要的国家政策支持，导致其在成长和发展过程中的能力尚有所欠缺。

此外，现阶段我国对非营利组织缺乏严格规范的管理手段和完善的监督机制，一些非营利组织内部管理混乱，财务制度、人事管理制度、决策机制等制度安排不透明，工作人员借职务之便敛财、侵吞善款等事件时有发生，公益腐败事件多发。这些都严重影响了非营利组织的社会声誉，加剧了社会公众对非营利组织从事公益事业的不信任感。

四、非营利组织有效参与社区老龄服务PPP 模式的对策建议

（一）化解融资障碍：加强主体间合作，完善融资渠道

融资困难是非营利组织参与社区老龄服务 PPP 模式的首要制约因素。化解非营利组织融资能力不足的“短板”，提升其参与社区老龄服务 PPP 模式的竞争优势，可以从以下两个方面采取措施。

一是加强与其他市场、社会主体的合作。PPP 模式是政府与社会资本建立契约关系，由社会资本负责公共服务或产品的供给，运用 PPP 模式时，由社会资本组建项目公司。项目公司既可以由某一个私人企业、国有企业或非营利组织单独建立，也可以由多个私人企业、国有企业或非营利组织联合建立，后者即为联合体类型的项目公司。非营利组织可以通过与其他市场、社会主体的合作，发挥其在服务能力、服务质量、服务态度、服务范围等方面的优势，弥补其融资能力不足的“短板”。加入联合体类型的项目公司，是未来非营利组织扬长避短的发展趋势。

二是完善融资渠道。以 PPP 形式推出的社区老龄服务项目多为政府付费方式。政府预先支付一定额度的服务费用，在项目结束后对服务的质量和效果进行审核，审核通过，则支付剩余的服务费用，如果未通过审核，则需要服务供给方承担相应责任。政府付费的方式虽然减轻了非营利组织的融资压力，但是有限的预支费用收入，并不能在根本上解决非营利组织在实践中遭遇的资金问题。

非营利组织可以通过完善融资渠道，在享受政府补贴的同时，增强宣传力度，扩大社会影响力，吸引更多的社会团体和个人捐赠，同时也可以广泛开展各种业务活动，实现服务费用创收。

（二）丰富人力资源：健全人事管理，吸引社会力量

丰富的人力资源是非营利组织成长和发展的动力支持。非营利组织应建立健全完善的人事管理制度，为组织内部的职业工作者和管理人员提供规范行为的准则和维护权益的制度保障。建立健全人事管理制度，可从以下几个方面着手。

一是在人员招聘环节物色与组织特性相符的高素质人才。作为社区老龄服务的供给者，非营利组织招聘的员工应具备过硬的专业水准，能够为服务项目提供专业技能支持。同时，非营利组织是基于公益性而建立的非营利、独立运作的组织，选取的人才应符合其充满使命感和社会责任感的组织文化。为此应该拓宽人员招聘渠道，综合运用官方网站、微信微博等社交平台以及报纸杂志等平面媒体传播相关信息，吸引更多的专业人士和志愿者加入。

二是加强绩效管理。定期对组织内职业工作者和管理人员的工作行为和工作绩效进行考核，并将考核结果与奖惩措施挂钩，深化非营利组织受薪成员对岗位工作内容的责任意识。

三是完善激励机制。采取物质激励与精神激励相结合的方式，提高组织内职业工作者和管理人员的薪资待遇，强化奖惩机制，并畅通其晋升通道。加强对组织成员的人文关怀，实现“快乐工作”和“快乐奉献”，让职业工作者和志愿者体会到对组织的归属感、认同感以及对工作的成就感。

（三）突破信任危机：完善自我管理，塑造社会形象

从根本上消除社会大众对非营利组织的不信任感，应从非营利组织的自我管理出发。

首先，从提高非营利组织的独立发展空间来看，目前我国非营利组织的生存和成长环境较差。现阶段我国对非营利组织进行管理的法律依据主要是《社会团体登记条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及《基金会管理办法》。这些法律都并非专门法律，其层级、效力较低。这导致非营利组织的合法性地位不高，同时容易滋生投机行为。另外，目前我国非营利组织在和政府的互动关系中过度依赖政府部门，行政化色彩较重，独立性较差。为实现健康发展，非营利组织应积极、主动地进一步谋求法律地位和独立发展空间，通过博弈逐渐满足自身发展需要。

其次，应多管齐下，提高非营利组织的社会公信力。一是可以聘用职业素质较高的高级管理人员，在厘清组织架构的基础上，明确组织内部管理章程和细则，规范组织成员行为。

二是可以向全社会公开透明其资金收入及支出、人员聘用及管理、参与公共事务等情况。通过信息公开，既能使非营利组织的行为得到更好地规范，也可以敦促非营利组织加强自我监督意识，有效提升其社会公信力。

三是可广泛借助新媒体的传播平台，展示非营利组织热心公益、行为规范、诚实可靠的社会形象。在社会转型期，政府职能向公共服务转变，倡导政府以外的市场、社会主体参与公共产品和服务供给具有现实必要性。非营利组织参与 PPP 模式社区老龄服务，有利于形成以政府为主导，以满足公众服务需求为目标，充满竞争和活力、多元主体参与的社区老龄服务新格局。

现阶段，非营利组织实践历程较短，发育尚不够成熟，在参与社区老龄服务的过程中仍存在一些问题。探讨如何适应转型时期政府职能转变和社会变革的需要，提高非营利组织参与社区老龄服务的能力，对我国发展社区老龄服务事业具有重要意义，因此应成为今后深入研究的重要课题。

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来源：本文首发于2017年5月《老龄科学研究》，作者系南开大学杜滨炜。

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