研究 | 企业承接境外PPP项目的问题和对策 "

作为基础设施建设和提供的一种模式, PPP的基本涵义是政府与私人机构从投融资到运营和资金回收全程合作。英国、澳大利亚和加拿大等发达国家PPP模式的公共管理实践探索已日趋完善, PPP模式也越来越受到发展中经济体政府的重视。今后, 全球PPP项目势必将成为国际工程承包项目竞争的热点市场。为此, 有必要认清当前我国企业参与这一市场的形势, 分析问题并提出对策。

一、现状

目前, 只有为数不多的中资企业在与中国经贸联系相对紧密的部分发展中经济体, 开展相关PPP工程项目的建设和运营。综合汇总驻外机构提供的信息和相关新闻报道, 计算得出中资企业在境外承接的PPP项目总数——包括正在运营和已经签约 (包括投资意向约定) ——在30个左右。从国别市场、项目分布和企业行动等方面综合观察, 可以发现, 中资企业承接境外PPP项目尚处于起步阶段。

1.中资企业较少参与相对活跃国别市场的PPP项目投标

(1) 发达国家市场。在发达国家中, PPP项目发包较活跃的有英国、加拿大和澳大利亚等。中资企业参与中标的项目, 见诸公开报道的有两个。一是北京建工集团参与英国曼彻斯特空港城项目, 协议于2013年10月达成。在投资方面, 北京建工集团参股20%;在建造工程方面, 北京建工集团和英国卡丽莲公司各承担50%。二是中国交通建设股份有限公司在澳大利亚的子公司约翰·霍兰德公司参股堪培拉城铁公司, 于2016年2月中标澳大利亚首都堪培拉城市轻轨一期项目。该项目运营期20年, 工程计划于2018年完工。堪培拉城铁公司参股方除约翰·霍兰德公司外, 还包括其他多家外国公司。

(2) 发展中经济体市场。在发展中经济体中, PPP项目发包相对活跃的有墨西哥、巴西和秘鲁等国。在墨西哥, 尚未有任何中资企业曾中标PPP项目;在巴西, 中国国家电网公司与巴西电力公司组成的联营体于2014年2月7日中标巴西美丽山水电站特高压直流输电项目, 特许经营权期限为30年;在秘鲁, 首钢集团、山东淄博宏达公司与中国石油天然气股份有限公司曾先后于1992年、2009年和2013年, 通过企业收购获得矿产资产, 并开展附属项目的基础设施建设和运营。由于上述投资并没有运营后移交资产的约定, 因此不是真正意义上的PPP投资, 不过和PPP项目有类似之处。据来自中国使馆经商处的报告, 目前多个工程承包企业正密切跟踪秘鲁相关PPP项目的组织和发标, 而秘鲁政府也通过多种方式, 表达对中资企业参与PPP项目的愿望。

2.中资企业已开展境外PPP项目分布在少数发展中国家

目前, 中资企业投资并进入运营期的PPP项目, 主要分布在与我国地理位置相对临近的东亚发展中经济体。其中, 在柬埔寨已进入运营期的PPP水电站项目达到7个, 除大唐海外投资公司承担2个之外, 其他项目都由不同中资企业承担。分布在其他国家的运营期项目分别是:中国化学工程公司在印尼投资建设的巨港150兆瓦电站于2005年12月进入运营期;云南华能集团在缅甸投资建设的瑞丽江一级电站于2009年5月进入运营期; (三峡集团) 中国水利电力对外公司在老挝投资建设的南俄5水电站于2013年1月进入运营期。

2013年后, 中资企业参与的尚未进入运营期的在建、协议、意向PPP项目的国别分布相对分散, 但东南亚国家也占到一半左右。

3.个别中资企业连续开展多个境外PPP项目

截至目前, 只有两家中资企业连续超过2次以上承接PPP项目, 这意味着大多数公司尚未将PPP项目作为市场开拓的战略领域。其中, 大唐海外投资公司在柬埔寨投资建设的金边至马德望输变电项目、斯登沃代水电站分别于2013年1月和2014年4月进入运营期, 特许经营期限都为15年;此外, 该公司在老挝中标投资的萨拉康水电站正处在建设期。中国交通建设股份有限公司投资建设的牙买加南北高速公路BOT项目于2016年1月底竣工, 随后进入收费运营期。该公司投资并建设的斯里兰卡科伦坡港口城发展项目、斯里兰卡汉班托塔港口二期SOT项目则都处在工程建设阶段。该公司自称, 目前公司正在8个国家开展PPP项目投资或寻找PPP投资机会。

二、问题

1.大部分中国工程承包企业尚没有在内部收入管理和风险控制上就适应PPP项目投标作出改革

当前我国大部分工程承包企业的内部收入和风险管理, 都是以工程项目为中心, 其基本目标是尽快获取工程收入和减少企业营业收入入账风险。PPP项目投资收回期很长, 项目建成后能否获得营运收入有风险, 按照当前我国工程承包企业的内部风险控制要求, 大部分工程承包企业不会涉足或被要求开展PPP项目。

2.大部分工程承包企业对外直接投资没有起步或刚起步

承接PPP项目必然意味着企业要在境外设立分支机构, 参与项目运营;意味着企业的组织架构、管理流程和融资投资等都要全面启动国际化。当前我国企业对外直接投资相对活跃的行业是制造业和金融业, 有过海外绿地、并购投资经验的中国工程承包企业仍然是少数。可以说, 大部分工程承包企业的组织架构和管理流程, 并没有为开展境外PPP项目作出充分准备。

3.中资企业缺乏组建企业联合体的意愿和经验

观察PPP项目热点市场可以发现, 其中有相当多比例的中标者, 是由投资商 (可能来自不同行业) 、金融机构与工程承包企业组成的企业联合体。这些联合体组成企业通常相对稳定, 并且同一联合体可能多次在同一发包地的系列项目中连续中标。联合体能实现企业在资金、管理和技术等方面的能力互补。截至目前, 只有个别中资企业通过组建联合体参与境外PPP项目的招投标。

4.大多数中资企业难以通过保险产品规避项目经营风险

就中资企业承接境外PPP项目而言, 不论是项目融资过程, 还是项目运营和资金回收过程, 中资企业都难以在当地或在母国寻找到合适的担保或保险产品, 以规避项目投融资和项目营运期的相关风险。这就使得相当多的中资企业, 特别是原来主营业务只有工程承接的中资企业, 因风险顾虑而不愿涉足境外PPP项目。

三、对策

境外PPP项目的投资和承接, 是企业工程技术、项目融资、对外投资、企业联盟及管理组织等方面综合素质的体现, 也直接关系到国内部分机电、建材产品的出口市场份额。建议从六个方面采取积极措施, 提升中资企业境外PPP项目的市场占有率。

1.改革工程承包企业的风险防控体系

建议工程承包企业适应性地改革企业原来以工程营业收入为中心的风险防控体制。新的风险防控体系要考虑到项目融资、以EPC (指公司受业主委托, 按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包) 方式承接大型复杂项目、以股份投资方式投标和运营PPP项目的需要。

2.提升工程承包企业的组织管理水平和对外投资能力

工程承包企业越来越深入参与工程项目的投融资过程, 是全球基础设施建设的趋势和潮流。为此, 国内工程承包企业应敏锐适应这一趋势, 不断增强自身投融资能力和提升组织管理水平。

3.加强企业投标联合体组建的引导

不论是工程承包企业投资管理能力的提升, 还是投融资企业工程承接能力的提升, 都是一个渐进、漫长的过程。而我们不应该因为这个过程漫长而丧失市场机遇。建议政府、商会与企业积极引导组建企业投标联合体, 让工程承包、项目融资企业与金融机构联合起来, 共同开展境外PPP项目的投标, 并积累和推广经验, 逐渐提升中资企业市场份额。

4.创新境外PPP项目融资和投资保险服务

我国国内大型金融机构, 如各大商业银行和开发性金融机构、各大保险机构, 应面向境外PPP项目的工程承接和对外投资, 设计和创新融资产品、保险产品, 以解决部分中资企业参与境外PPP项目的后顾之忧。

5.为企业捕捉境外PPP项目商机提供全方位公共服务

建议经常性编制“境外PPP项目分国别市场环境指南”。该指南应该全面反映各国PPP项目实施的法规环境、融资要求及市场准入等各方面条件要求。由于境外PPP项目商机一般都来自各国政府部门, 因此, 驻外使领馆经商机构和商会驻外机构应及时捕捉信息, 并积极在当地开展相关的联络沟通活动。

6.通过商会体系加强与先行企业的经验交流

建议今后所有成功承接到境外PPP基础设施项目的企业, 都就其招投标过程、项目实施过程撰写用于企业之间相互交流的工作报告。报告要说明整个工作历程, 交代每个操作环节的经验教训, 以供国内后续准备参与境外PPP项目的企业参考。

作者：徐强

单位：商务部国际贸易经济合作研究院

文章来源：中国国情国力杂志、一带一路金融工程

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