从“牛栏关猫”到“筑好篱笆” 银监会如何弥补七大短板？银监会在过去一年中兼顾治乱象和完善长

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观察者言：

近几年银行业的表面繁荣之下风险四伏，监管者面临艰巨挑战。银监会在过去一年中兼顾治乱象和完善长效监管规制，制定了七大方面、41项针对特定机构和具体业务的规章制度。值得注意的是，面对资产规模逾240万亿元体量的银行业，任何一项监管政策的出台，既需要胆魄与定力，掷地有声；也需要讲究方式方法，稳定预期。

图片来源：视觉中国

财新记者吴红毓然/文

四年前，财新记者采访一位银行风险部总经理，他曾笑着描述对监管的理解：“我们以为栅栏只有这么大”，他用双手比了10厘米的宽度，接着双手展开至1米的宽度——“结果是这么大。”

这是监管曾采取的“栅栏”原则的弊端。2017年3月，银监会主席郭树清履新不久，直斥其为“牛栏里关猫”，称“没有完善的监管制度，银行业经营必然引发严重的风险暴露”。他表示要筑好“篱笆”，更要提高监管人员的责任心，加强监管履职制度。（见《财新周刊》2017年第9期“郭树清新政期待”）

自2008年底启动“四万亿”经济刺激以来，银行业资产规模十年内增长了四倍，已经成为全球最大的银行业。表面繁荣的掩盖下，资产质量未能水落石出，影子银行乱象四起；不断攀升的居民杠杆、“僵尸企业”及地方政府债务，更似隐形炸弹，系统性风险潜伏。

面对这种复杂情况，监管者挑战巨大，其一举一动牵涉金融稳定。如何监管？从银监会目前举措来看，首先是下猛药治乱象，迅速拆弹，摁住近年来隐患重重的风险苗头；同时，完善监管规则，不再“牛栏关猫”，而是排查漏洞补短板，健全银行业监管的长效硬约束机制。

2017年4月，银监会发布《关于切实弥补监管短板提升监管效能的通知》（7号文），提出按照 “问题导向”“急用先行”和“协调配套”的原则，研究制定26项重点规制，其中制定类16项，推进类6项，研究类4项。（见财新网“银监会"补短板"：股权、资管、理财等政策将尽早出台"）

九个月过去，银监会完成了制定类中的七项

，包括：《商业银行押品管理指引》（2017年5月）、《网络借贷信息中介业务活动信息披露指引》（2017年8月）、《国家开发银行监督管理暂行办法》（2017年11月）、《政策性银行监督管理暂行办法》（已改为《中国农业发展银行监督管理办法》《中国进出口银行监督管理办法》，2017月11月）、《金融资产管理公司资本管理办法（试行）》（2017年12月）、《银行业金融机构股东管理办法》（已改名为《商业银行股权管理暂行办法》，2018年1月）、《商业银行委托贷款管理办法》（2018年1月）。

还有三项制定类的规制正在公开征求意见，即《商业银行银行账簿利率风险管理指引（修订征求意见稿）》（2017年11月）、《商业银行流动性风险管理办法（修订征求意见稿）》（2017年12月）、《商业银行大额风险暴露管理办法》（2018年1月）。

尚未出台的制定类办法则是，《商业银行信用风险管理指引》《网络小额贷款管理指导意见》《银行业监管统计管理暂行办法（修订）》《商业银行理财业务监督管理办法》。其中，2017年12月，由央行牵头调研、与银监会联合下发的《关于规范整顿“现金贷”业务的通知》，意在清理整顿网络小贷乱象；但是，如何建立长效机制，防止金融业务的法外之地蔓延、防止科技巨头的监管套利，仍需银监会的指导意见出台。（见《财新周刊》2017年第46期“整肃现金贷”；2018年第5期“蚂蚁小贷如何降杠杆”）

据银监会数据，

银监会一共补充了41项针对特定机构和具体业务的规章制度。主要包括股权监管、交叉金融产品、资产管理业务、流动性风险、信贷质量、资本监管和信息披露七大方面。

具体而言，一是从股权监管上，2018年1月5日银监会发布新一年的1号主席令，即《商业银行股权管理暂行办法》，剑指完善银行有效的公司治理。

在该项制度中，

监管把重点放在隐形股东、股份代持、入股资金来源不实、违规开展关联交易、利益输送以及滥用股东权利等方面，穿透实际控制人，意在使其真正承担起股东的最终责任。

此前，“明天系”、安邦保险集团、生命人寿等突破“两参或一控”的要求，在获取银行牌照上如入无人之境，出资或代持问题明显；财新报道披露的恒丰银行股权控制术，其董事会借同业、理财资金违规操作股权，手法惊人；不少中小银行股东，借违规关联交易“掏空银行”；此类乱象不胜枚举，亟待监管出手整顿。

市场关注的是，存量问题股权如“明天系”、安邦等如何处置，银监会曾回应称将有专门的文件下发；同时，银监会还在研究商业银行股权托管制度的相关办法。

（见财新网“银行股权管理办法落地 ‘屡教不改’者可被终身禁入”）

二是针对跨市场、跨行业金融产品的监管，银监会曾打算制定《交叉金融产品风险管理办法》。据财新记者了解，目前该办法已经分为《商业银行委托贷款管理办法》《关于规范银信类业务的通知》（2017年12月），以及从2016年11月起征求意见、尚未正式出台的《商业银行表外业务风险管理指引(修订)》等制度，监管思路已经成型，空白区域基本填补。

总体思路是，要求足额计提资本和拨备，减少嵌套与通道，控制资金流向，强化对加大杠杆、拉长链条和监管套利等行为的监管。

比如表外业务风险管理指引的征求意见稿，将按照实质重于形式的原则，对承担信用风险的表外业务计提减值准备，并根据《商业银行资本管理办法（试行）》的规定审慎计算风险加权资产，计提资本。如按此计算，投资非标的理财，需100%计提风险权重，信用转换系数一般为20%；如果有任何形式的担保或兜底，则全部指标为100%。（见财新网“银监会再勒表外业务是否入表看具体项目”）而近期发布的委托贷款和银信通道监管文件意图更为明显：基本卡住了证券系放贷的资金源头，也限制了资金的主要投向。（见《财新周刊》2018年第4期“围剿非标”）

三是针对资产管理业务。银监会配合人民银行制定了金融机构资产管理业务统一规则，引导近30万亿银行理财朝向公募基金的方向回归，并由银行剥离子公司独立运营；但目前该办法因机构博弈激烈，尚未正式出台。（见《财新周刊》2017年第46期封面报道“约束大资管”，2017年第49期“影子银行博弈监管”）。

据财新记者获悉，银监会还在研究制定理财及信托业务监管的配套细则，等资管新规出台后发布。

银监会表示，2018年的工作重点包括：继续压缩同业投资、对委外机构实行名单制管理；同时，严格规范交叉金融产品，推动银行及早开始理财业务转型，逐步压缩银信类通道业务，严格执行新近发布的委托贷款管理办法。（见财新网“2017年银行理财少增5万亿影子银行寒冬已至”）

四是针对流动性风险。2017年12月6日，银监会公布《商业银行流动性风险管理办法（修订征求意见稿）》，在流动性比例和流动性覆盖率（LCR）两项监管指标之外，新增三个量化指标，分别是流动性匹配率、净稳定资金比例（NSFR）、优质流动性资产充足率。

在贷存比从法定指标退为监测性指标后，随着同业业务的膨胀，银行业往往借同业存单、同业理财进行批发性融资，短期做大规模，但资金大进大出、快进快出，流动性压力凸显，期限错配严重。而从国际经验看，流动性风险往往是压倒机构的最后一根稻草，金融危机后，国际监管及机构对于流动性风险管理相当审慎。

此番银监会拟出台的办法，正是在借鉴国际标准的基础上，降低过度依赖短期同业批发融资和严重期限错配的银行机构、特别是中小银行的流动性风险。

比如直接把同业存单纳入同业融资计算，要求不得超过总融入的三分之一，这较央行MPA考核更为严厉；再如

将同一期限的普通存款折算率计作70%，而同样期限的同业存款、债券和同业存单的折算率全部是零，鼓励银行做零售长期负债。

（见财新网“银监会拟增设三项流动性管理指标抑同业促存贷”）

同时不容忽视的是，除了定量指标，银监会还要求银行开展流动性风险压力测试，制定处置预案并开展模拟演练。银监会拟要求，压力测试频率应当与商业银行的规模、风险水平及市场影响力相适应；常规压力测试应当至少每季度进行一次，出现市场剧烈波动等情况时，应当增加压力测试频率；这些压力测试均需向监管报送。

五是信贷质量。银行业常年低于2%的不良率早已不能让市场信服，近年来更为突出的现象是，银行常借理财、资管计划等通道将不良资产“假出表”，资产质量并未水落石出；近期监管处罚的广发银行惠州分行120亿违规担保案、浦发银行成都分行775亿违规放贷案，均是腾挪不良贷款的典型。（见财新网“不良贷款掩盖术终会暴露银行业虚假繁荣时代落幕”）

对此，银监会出台了《商业银行大额风险暴露管理办法》，将以往分散在《商业银行法》《银行集团客户授信管理办法》等条款精细化、系统化。比如，明确界定风险暴露超过一级资本净额2.5%即为“大额”，将资管业务、表外业务及同业业务纳入这一信用风险的监管框架之中。此办法也提高了对同业业务的定量要求，看齐巴塞尔委员会监管指标，规定银行对同业客户的风险暴露不得超过一级资本25%。除此，

财新记者从银监会获悉，针对分类不准确、多头授信和过度授信等几个“老大难”问题，银监会还在研究制定联合授信管理、资产风险分类等相关规则。

（见财新网“同业业务再被强约束风险暴露指标趋严并设三年过渡期”）

六是资本监管。

银监会对国开行、进出口行、农发行三大政策性银行及四大金融资产管理公司，均出台了专门的监管制度，意在补足其在资本监管方面长期存在的制度空白和约束力不强的短板。

（见财新网“银监会首发政策性银行监管办法明确定位强调资本约束”）

回归资本硬约束，是银行业永恒的监管主线。近年来，政策性银行在棚改货币化、地方基建扩张、“一带一路”项目上均有大量信贷投入，有必要建立资本监管指标，强调风险与收益的平衡；而前述信贷质量的问题，本质上也是资本约束的问题。如果贷款分类不准确，银行就会少计提拨备，造成利润虚增，规避资本充足率这一关键指标。目前多家银行同业业务受压，资本告急明显。（见《财新周刊》2018年第5期“银行资本补血进行时”）

七是信息披露。信息披露作为市场约束的要素，是巴塞尔协议的第三支柱。

2017年4月，银监会将《商业银行信息披露管理办法》（修订）》作为“研究类”的规制之一，纳入“补短板”的项目之中。目前，银监会已出台针对P2P的信息披露指引。据该指引，P2P应该向投资者披露借款人基本信息和项目基本信息，以及项目风险。大量P2P因涉嫌自融自担，难以真正披露信息。比如乐视金融发行的高息理财产品，底层资产和募集资金去向均不透明，是否涉嫌自融以及风险如何控制，难免令人生疑。（见《财新周刊》2017年第33期“乐视金融漩涡”）

除此，银监会还建立定期的行政处罚信息公开机制，充分发挥震慑作用，以达到“处罚一个，警示一片”的效果。2017年银监会系统共作出行政处罚决定3452件，其中处罚机构1877家，罚没29.32亿元。（见《财新周刊》2018年第3期“银行监管这一年”）“一些银行已经降低风险偏好，一些银行已经清理并压缩通道业务，还有一些银行开始主动着手解决历史遗留的‘老大难’问题。”接近监管人士说。

值得注意的是，面对资产规模逾240万亿元体量的银行业，任何一项监管政策的出台，既需要胆魄与定力，掷地有声；也需要讲究方式方法，稳定预期。

此前银监会推出“三三四”大检查时，由于范围过广、问题过多、业务重复，一度引发监管共振，市场情绪过度紧张，后监管聚焦于同业、理财、表外三大乱象，得以初步收效。

“出台一个新的办法，监管一定要做压力测试。FSB（金融稳定理事会）对30家系统重要性银行每年都做压力测试，项目无比精细。”一位资深监管人士说道，“无知者才无畏，监管一定要心中有数”。

据财新记者了解，银监会在出台政策时，已经加强了与市场和机构的沟通。具体而言，在一项规制出台前，银监会开展全面调研，并征求业界专家意见；发布时配以答记者问，解读监管意图；实施后还会追踪政策影响。比如银监会在大额风险暴露管理办法中，对银行同业业务风险暴露达标设置了三年过渡期；在流动性风险管理办法中设置的定量指标，均是在大量的影响力测算基础上得出的。同时，

银监会还与其他部委沟通，比如在制定银信类业务的相关制度时，专门就其对股市、房地产等市场的影响进行了调研与评估；现在银行急需补充资本，监管也在与证监会等部委探索进一步补充资本的工具。

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