当好“店小二” ，浦东新区“放管服”改革对标世界在上海浦东新区政府官网首页

上海浦东行政服务中心内（《中国经济周刊》记者宋杰摄）

《中国经济周刊》记者宋杰｜上海报道

日前，全国首创的医疗器械注册人实施方案在上海自贸区率先进入试点。闻讯后，企业纷纷叫好。从张江平台经济研究院方面了解到，经过详细的前期调研，浦东新区共75家企业有意向作为试点企业。复旦张江、奥普、透景、德赛等企业有望进入试点，为这项产业开放创新的先行先试举措提供可复制可推广的经验。

在上海浦东新区政府官网首页，近期新增了一个“企业开业地图”页面。如果是生物医药企业想开业，在开业地图内输入“我要开药厂”，就会显示出所有需要办理许可证的事项，有的事项是国家层级、有的是市一级或区一级。所有区一级事项点进去都有“立即办理”按钮，即进入办理程序，70%的市级办理事项也有这个“立即办理”按钮，一半以上的国家级办理事项也可以实现这个功能。

“通过这个‘导航’服务，政府相当于‘店小二’。企业如果有需要，政府也可以为企业提供帮办、代办的服务。”上海浦东新区区编办（审改办）副主任金莎告诉《中国经济周刊》记者。

“证照分离”改革推动

政府管理方式转变

据了解，“企业开业地图”是上海浦东深化“证照分离”改革试点的新举措。

“证照”是企业进入市场的两把“钥匙”。所谓“照”，指的是工商部门颁发的营业执照，而“证”，指的是各相关行业主管部门颁发的经营许可证。

原先要开办一家公司，首先要取得主管部门的经营许可证，才能到工商部门申办营业执照。上海自贸区建立和扩区以来，率先开展了商事登记制度改革，实现了市场准入领域的“先照后证”。也就是只要到工商部门领取一个营业执照，就可以从事一般性的生产经营活动，如果要从事需要许可的生产经营活动，再到相关审批部门办理许可手续。

“证照分离”有什么好处？仅以化妆品行业为例，一件已经在海外上市的新款化妆品要进入中国市场，需经过国家食品药品监督管理总局的“准入审批”，至少需延迟2～6个月，消费者才能拿到这款化妆品。而随着上海浦东“证照分离”改革，企业只需向上海食品药品监督局提交纸质备案资料通过备案，3天即可获得备案证明，之后便可自主安排进口产品上市的进度。这意味着国际最流行的非特殊用途化妆品可以在中国同步上市。

“证照分离”改革，是中央交给上海在浦东新区实施的重大改革试点任务。“证照分离”改革降低了企业市场准入门槛，实际上也是把事中事后监管的“麻烦”留给了政府部门。这意味着政府管理方式正在从以“事前审批”为主向以“事中事后监管”为主转变，从以管理为主向以“多元治理和寓管理于服务”为主。

最近几个月，上海市委书记李强多次调研和主持会议，反复强调政府要千方百计为企业提供良好服务，甘当服务企业的“店小二”，让数据多跑路、百姓少跑腿，用公务员的“辛苦指数”换来群众的“幸福指数”、企业的“发展指数”。

“证照分离”升级版：浦东75家企业

欲试水医疗器械注册人制度

医疗器械注册人制度，是指符合条件的医疗器械注册申请人可以单独申请医疗器械注册证，然后委托给有资质和生产能力的生产企业生产，从而实现医疗器械产品注册证和生产许可证的“解绑”。

过去，我国医疗器械的注册与生产两大环节被“捆绑”在一起，必须由一个主体来完成注册与生产。这种“捆绑”模式影响了创新研发和持续提高产品质量的热情，也限制了创新要素合理配置，与国际通行规则和我国《医疗器械监督管理条例》的立法精神不符。

2017年底，上海市食药监局发布并实施《中国（上海）自由贸易试验区内医疗器械注册人制度试点工作实施方案》，标志着上海在全国率先启动医疗器械注册人制度创新改革。作为全国目前唯一试点该项制度改革的城市，上海探路成功后将为全国医疗器械领域“放管服”改革提供鲜活经验。

《中国经济周刊》记者从张江平台经济研究院了解到，经过详细的前期调研，浦东新区共75家企业有意向申请试点企业。复旦张江、奥普、透景、德赛等企业有望进入试点，为这项先行先试的举措提供可复制可推广的经验。

德赛系统公司是国际医学园区的医疗器械研发企业，其兄弟公司德赛产品是注册外高桥保税区的医疗器械生产企业，两家公司同样研发生产医疗器械二类产品，试点前却不能够相互委托生产。试点后，两家兄弟公司有望列入医疗器械注册人制度试点企业，那样就可以相互委托生产，大幅降低成本，合理配置生产资源。

深化企业投资建设项目审批改革，

上海浦东新区对标世界最高标准

深化企业投资建设项目审批改革，是浦东新区以供给侧结构性改革为主线，对标世界最高标准、最高水平，着力优化营商环境，进一步深化“放管服”改革的另一大举措。

根据1月20日即将实施的《浦东新区进一步深化企业投资建设项目审批改革方案》，带设计方案出让土地的重点产业和功能性项目，企业从取得土地（提交《建设项目基本情况登记表》）到获批施工许可的全流程可在24个自然日内完成；未带设计方案出让土地的项目，企业从取得土地到获批施工许可的全流程可在80个自然日内完成。据悉，此项改革针对浦东新区范围内，除关系国家安全和生态安全、涉及重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益项目外的所有企业投资建设项目。

去年以来，浦东新区在该项政策实施之前，已经率先开展了积极探索。如临港创新创业带首发项目从取得土地到核发施工许可仅用25个自然日，张江人才公寓项目从取得土地到核发施工许可仅用11个自然日。

“世界银行在2017年的营商环境报告中发布了各国办理施工许可的时间，中国大陆平均要用241.7天，而美国和英国这项指标分别是80.6天和86天。”浦东新区建设和交通委员会主任王晓杰表示，即将实施的改革方案体现了上海浦东新区对标世界最高标准的决心和速度。（本文刊发于《中国经济周刊》2018年第3期）

《试点工作实施方案》的落地为医疗器械生产管理打开了新天地。 □东方IC 供图

链接

推动中国产业制度与世界对接，

医疗注册人制度开创

自贸区开放创新新格局

作者：《浦东时报》记者杨珍莹

来源：《浦东时报》2017-12-14

浦东75家企业欲试水医疗器械注册人制度

打破“天花板” 为企业创新发展松绑

日前，全国首创的医疗器械注册人实施方案在上海自贸区率先进入试点。闻讯后，企业纷纷叫好。记者从张江平台经济研究院方面了解到，经过详细的前期调研，浦东新区共75家企业有意向作为试点企业。复旦张江、奥普、透景、德赛等企业有望进入试点，为这项产业开放创新的先行先试举措提供可复制可推广的经验。

打破企业创新“天花板”

今年3月，在国务院印发的《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》里，最新目标是“对照国际最高标准、最好水平的自由贸易区，全面深化自贸试验区改革开放，加快构建开放型经济新体制，在新一轮改革开放中进一步发挥引领示范作用。”其中，在优化创新要素的市场配置机制方面提出，完善药品上市许可持有人制度。允许自贸试验区内医疗器械注册申请人委托上海市医疗器械生产企业生产产品。

今年5月，国家食药监总局在《关于鼓励药品医疗器械创新实施药品医疗器械全生命周期管理的相关政策》（征求意见稿）中提出：要总结药品上市许可持有人试点经验，结合《中华人民共和国药品管理法》的修订，将上市许可持有人制度在全国的药品和医疗器械许可（注册）人中普遍实行。

正如药品上市许可持有人制度的核心是实现药品上市许可证和生产许可证的分开，让药品可代工生产，医疗器械注册人制度，与其有异曲同工之妙。

“此前，我国医疗器械的注册与生产两大环节被‘捆绑’在一起，必须由一个主体来完成注册与生产。这意味着，要么由医疗器械注册人自己设厂生产，要么由具备医疗器械注册证和生产许可证的企业来申请办理。如今，实现了‘解绑’。”前期多次参与调研的上海逸思医疗科技有限公司质量法规副总裁田升向记者介绍。他所说的“解绑”，指的就是生产证和注册证可以“两证分离”。这一点，在张江平台经济研究院院长陈炜看来，是最大突破，使创新相关要素能更合理配置，就需要顶层设计与制度创新助力，否则企业将遭遇创新“天花板”。

　“借鉴于药品上市许可持有人制度试点的‘两证分离’，在各部门的通力协作下，突破了监管制度对医疗器械委托生产的最大束缚，也成为启动试点的关键因素。”陈炜说。

企业需求之大超预期

在今年国家食药监总局发文之后，在市食药监局的重视下，新区市场监管局和张江管委会委托张江平台经济研究院开展试点实施方案的深化调研。

在张江平台经济研究院的调研报告中显示：企业需求之大超过有关部门的预期，而每一点，都与企业实际发展息息相关。如德赛系统公司是国际医学园区的医疗器械研发企业，其兄弟公司德赛产品是注册外高桥保税区的医疗器械生产企业，两家公司同样研发生产医疗器械二类6840生化类医用体外诊断试剂，试点前却不能够相互委托生产。试点后，鉴于两家兄弟公司生产许可范围一致，质量体系高度统一，各项条件成熟，可望列入医疗器械注册人制度试点企业。

据悉，平台研究院共座谈访谈116家医疗器械企业，其中101家对试点有需求，75家拟实质性参加试点。

调研方案对企业参与改革的动力机制进行了分析和设计，企业为何积极参与改革试点？近一半企业坦言：探索委托加工的新模式，做大做强企业；同时，也可以节省产品上市时间，降低成本。

改革突破最大化效果：让企业有松绑的感觉

浦东优势产业获得

“放量”发展新动能

《浦东时报》记者杨珍莹

改革突破的最大化效果，就是通过改革使企业有松绑的获得感、政府有改革突破的成就感、群众有分享成果的幸福感。《中国（上海）自由贸易试验区内医疗器械注册人制度试点工作实施方案》（以下简称《试点工作实施方案》）的落地，意味着医疗器械生产管理打开新天地，创新产品的上市步伐将迎来“加速跑”，以此造福更多国内患者。

有望培育一批专业平台企业

来自上海市食药监局的数据显示，上海目前持第二类、第三类医疗器械生产许可的生产企业共有700多家。

医疗器械产业是张江的优势产业，拥有国内行业领军的微创医疗、泰思特、复旦张江、透景生命、新黄浦医疗器械、康达医疗、逸思医疗、德赛诊断等独角兽和隐形冠军。而其中，仅国际医学园区就集聚200多家企业，医疗器械产值规模占上海全市1/5。

张江平台经济研究院院长陈炜表示，医疗器械注册人制度试点除了帮助研发企业节省产品上市时间外，还有望培育一批委托生产专业企业，避免重复建设和资源浪费，解决上海生产用地严格限制的难题。

如上海奥普生物医药有限公司曾在浦东建立了医疗器械孵化器，一度吸引200多家创业企业，但面对注册、生产“捆绑”模式下的高成本投入，大多数企业都打了退堂鼓，研发成果迟迟不能产业化，导致不少企业人才流失。

业内人士表示，试点工作实施后，即使产品还在“孵化”阶段，没拿到注册证，注册申请人也能委托上海市行政区域内的生产企业生产样品。

据透露，目前仅奥普接触过的潜在医疗器械注册人就有150多个，放眼整个市场，未来的医疗器械产业创新潜力更是不可估量。

巨翊科技公司作为有源医疗器械专业受托方，其目标客户是初创企业和中小型医疗器械企业，为中小微企业提供质量管理系统、完整的产品研发、合同生产。据悉，目前，该公司正争取在试点中与位于上海自贸区的美敦力（中国）等开展样品研发生产和上市产品的合同生产试点，合作研发生产下一代新型脑外科手术器械，并在中国和其他国家销售，打开广阔的市场。

或将新增上亿元合同生产业务

值得关注的是，此次改革，部分风险较高的第三类医疗器械也被纳入了受委托生产范围。试点区域从“张江核心区到整个浦东新区”，突破了上海自贸区内外“一区两制”的改革难点。“审批监管到事中事后监管”的改革则突破了“重审批、轻监管”的机制痛点，在加强企业自主监管、保险和知识产权等第三方协同监管等事中事后监管方面做出了新探索，这些都体现了上海改革力度。

此外，上海对优质医疗器械企业给予扶持。据透露，对于通过评审纳入试点的注册人，上海市食药监局将实施优先审批。纳入试点的企业购买人体临床试验责任保险、生物医药产品责任保险的，政府将给予保费50%的财政专项补贴，对单个保单的补贴不超过50万元。

专家分析，医疗器械注册人制度试点和药品上市许可持有人制度试点，标志着政府寻求最大化的改革突破效果。据预测，一旦试点展开并推广，将涉及新增上亿元乃至数十亿元的医疗器械合同生产业务。

上市许可尚需突破“最后一公里”

不过，此次医疗器械注册人试点在产品和企业的选择上，离企业和产业发展的需求仍有一段距离。

以上海逸思医疗科技公司为例，公司2011年在张江创立，是国内第一家专注于肿瘤微创外科高端医疗器械研发和产业化的高科技公司，也是全球唯一一家提供完整肿瘤微创外科手术解决方案的医疗器械企业。

逸思医疗的腔镜吻合器曾以上海逸思作为委托方，子公司苏州逸思作为受托方，此前用4年时间才取得两地的注册证和生产许可证，进行了委托生产。目前逸思医疗拟以研发的4个新产品参与医疗器械上市许可和合同生产试点。“办一个注册证和生产证需要3-5年、数百万元的资金投入，这次试点还是集中在上海地区，希望能开放国内的异地委托生产，拿着上海的注册证，只要苏州的生产证符合规定条件，就可以直接委托生产，而不需要在苏州再办一个注册证。”逸思医疗质量法规副总裁田升表示。

据悉，这类有国内异地和跨境委托生产需求的企业并不在少数。

此外，高校、研究所等研发机构，拥有很多世界前沿的原始创新成果，是创新成果的发源地，研发创新能力很强。在得知试点医疗器械注册人制度之后，高校、研究所方面反响热烈，不少研发机构希望通过医疗器械CMO试点将创新成果委托给专业的第三方企业生产，实现成果转移转化。但据记者了解，不少研发成果属于个人，自然人拟参与试点目前仍未放开。

来自张江平台经济研究院和市政府发展研究中心的联合研究表明，同一集团内部的两家企业合同生产同一产品，即使是高创新度的异地和跨境委托生产，风险完全是在企业内部可控的。“建议借鉴国际通行做法在试点过程中予以有控制的放开，增强长三角经济的一体化，增强上海科创中心的国际化。”陈炜说。

此外，在现有主要由医疗机构报告不良反应/事件制度基础上，陈炜建议建立上市许可（注册）持有人为主体的不良反应/事件报告制度。所有上市许可持有人需对试点的医疗器械进行风险评估和不良事件的预防，一旦发生不良事件应及时报告审评机构和监管部门，并承担相应责任。同时，由委托方建立CMO试点产品的信息共享平台，披露委托方产品和资质的有关信息，同时披露受托方生产设施、环境、设备、工艺信息以及第三方审核认证等信息。特别是不良事件要第一时间报告，为监管部门核查情况、加强事中事后监管提供方便。

上市许可持有人

试点效果显著

本报讯 （记者杨珍莹）在试点医疗器械注册人制度之前，上海已于2015年底在国内率先试点药品上市许可持有人制度（简称MAH）。这个制度的核心是把药品上市许可证和生产许可证分开，让药品可以实现“代工”生产。

据不完全统计，目前上海已申报MAH申请人17家，受托生产企业18家，试点品种28个。作为生物医药重镇，浦东的MAH申请人达到10家，受托生产企业5家，涉及试点品种17个。在试点品种中，有11个用于治疗肿瘤、糖尿病等重大疑难疾病，是具有自主知识产权、尚未在国内外上市的“全球1.1类新药”。

在国家战略支撑和生物技术的不断进步下，近年来中国生物医药产业规模每年复合增速达到20%左右。据初步预计，在2017年年底，生物医药产业主营业务收入将达到1000亿元左右，到2020年将达到1500亿元左右，年均增长20%左右。

由于缺乏资金、生产线等支持，过去不少国内企业被迫将新药技术廉价卖给其他有生产能力的企业，这种“卖青苗”之痛曾是生物医药行业的普遍现象。随着生物制药合同生产（简称CMO）在国内试点，这样的现象有望缓解。

据悉，目前国内首个由德国制药巨头勃林格殷格翰与上海张江生物医药基地开发有限公司合作建立的生物制药基地启用后，双方表示，基地已与百济神州等3家创新型研发药企签订合同生产协议，试点的效果逐步凸显。