李文红：关于金融科技发展与监管的思考和建议 | 清华金融评论速近年来

文 / 中国银行业监督管理委员会创新部副主任，清华大学五道口金融学院兼职硕士生导师李文红

近年来，金融科技（FinTech）概念在全球范围内迅速兴起，引起了国际组织和各国监管机构的广泛关注。本文梳理讨论了对金融科技的几点认识，介绍了金融科技的国际监管进展和趋势，并提出关于金融科技监管的思考与建议。

金融科技是金融业发展中的正常现象，既不应该神化，也不应该轻视。回顾历史，金融业（特别是银行业）已经历过多次技术创新，如ATM机、电视可视图文技术、网上银行、手机银行等。一方面，新技术的应用和普及加速了新型服务模式的诞生，在一定阶段对传统银行体系产生影响，但并未从根本上改变金融业务模式、法律关系和监管体制，也没有对金融体系稳定产生大的冲击。另一方面，当前金融业面临的技术环境较以往也呈现新的特点，尤其是分布式账户（包括区块链技术）在金融科技范畴中被广泛认为是最具发展潜力的代表性技术，也最有可能对现有金融业务模式产生重大甚至可能是颠覆性的影响。不过金融科技是否会从根本上改变现有业务模式和监管框架还有待观察。

目前，国际上对区块链、分布式账户技术的主要看法为：一是尚处于初步发展阶段，应用效果还有待实践检验；二是若在金融领域广泛采用，可能会对金融业务模式和支付清算体系等金融基础设施产生根本性的影响；三是对金融稳定的影响尚不明确，未来可能对监管形成重大挑战。目前国际上的初步共识是：监管机构应当密切关注、分析该类技术的发展应用情况，与业界保持充分沟通，但现阶段暂不需要制定专门的法规制度。同时，各国监管机构均在积极进行观察研究，分析其是否有助于金融业的发展和风险管控，以及可能对金融体系稳定产生的影响。

因为金融科技具有积极作用，但也存在潜在风险和监管挑战。一方面，金融科技的运用有利于扩大金融覆盖面，提升服务效率，降低服务成本。另一方面，在微观层面，可能会增加信息科技风险、操作风险、信用风险和流动性风险，对现有银行盈利模式形成挑战；在系统层面，可能会增加机构之间的关联性和金融体系的复杂性，强化“羊群效应”和市场共振，增强风险波动和顺周期性，从而对监管有效性提出了挑战。这也要求金融机构和监管机构密切关注金融科技的发展变化、潜在风险和可能产生的影响，适时采取必要的应对措施。

关于金融科技的国际监管进展和趋势

近年来，国际监管组织普遍加强了对金融科技的关注和研究。各国际监管组织先后成立了专门的工作组，分别从不同角度研究金融科技发展对金融体系的影响和监管应对等问题，探索如何完善监管规则，改进监管方式。其中，金融稳定理事会主要关注金融科技（近期重点是区块链、分布式账户技术）发展对金融稳定的潜在影响。巴塞尔银行监管委员会主要关注金融科技对银行经营模式、市场地位和银行业系统性风险的影响，以及对银行监管提出的挑战。支付与市场基础设施委员会（设在国际清算银行）主要关注金融科技（近期重点是区块链、分布式账户技术）对传统支付方式和支付体系等金融基础设施的影响。国际证监会组织主要关注区块链、分布式账户、云计算、智能投资顾问等金融科技对资本市场的影响，以及众筹融资业务风险、网络信息安全等问题。

从国家层面来看，各国监管机构也密切关注金融科技发展，探索完善监管方式。

第一，建立内部机制，加强跟踪研究和风险评估。包括指定相关金融监管机构承担金融科技的监管协调职能，成立金融科技协调工作组负责风险监测和政策完善等。

第二，探索完善监管方式。包括建立监管沙盒、创新指导窗口和创新加速器，尤其是监管沙盒机制引起了广泛关注。监管沙盒是指针对现有监管框架内尚在观察的金融产品、服务或机构，由监管机构根据其风险程度和影响面，按照适度简化的程序，允许金融机构或科技企业在限定条件下，利用真实或模拟的市场环境开展测试。经测试表明适合全面推广后，可依照现行监管法规，进一步获得全面牌照，并纳入正常监管范围。运用监管沙盒，需要整个社会从上至下具有较强的试错和容错理念。监管沙盒本质上是一种有限业务牌照机制，主要定位于加强监管当局与金融科技企业的沟通交流，提早介入了解金融科技业务模式并进行政策辅导，帮助市场主体全面准确了解监管规定，避免在合规上“走弯路”。可以说，我国的试点机制就是中国的“监管沙盒”。下一步，我国监管机构应密切跟踪研究其他国家和地区在监管沙盒机制等方面的实践经验，不断完善我国的试点机制。

第三，各国监管机构均遵循技术中立原则，在现行监管框架下，按照金融业务本质来实施监管。各国监管者普遍认为，技术创新有助于扩大金融服务渠道、提高经营效率，但代替不了金融的基本功能，也没有改变金融风险的隐蔽性、传染性和突发性。目前，金融科技虽然发展较快，引起广泛关注，但尚未产生新的金融模式，仍未超越存款、贷款、支付、证券发行、投资咨询、资产管理等金融业务的范畴。从国际普遍做法来看，不论是金融机构还是科技企业，无论采用什么样的形式和渠道，即不论运用物理渠道还是互联网渠道开展业务，只要从事同类金融业务，就应依法取得金融牌照，遵循相同的业务规则和风险管理要求。

目前，国际上与金融科技相关的牌照主要有以下几类：第一，吸收存款类；第二，发放贷款类；第三，支付类；第四，资本筹集类；第五，投资咨询类。各国监管机构均根据金融业务实质来明确两个问题：第一，需不需要申请牌照；第二，申请什么样的牌照。在存款业务方面，几乎所有国家都要求吸收公众存款须获取金融牌照，大多数国家要求获得全面银行牌照（Full Banking License），部分国家允许通过有限银行牌照（Limited Banking License），在限定范围内吸收存款。在贷款业务方面，多数国家要求使用表内资金发放贷款、在表内承担风险的业务需获取金融牌照，牌照类型包括全面银行牌照（多数国家）、有限银行牌照或放贷业务牌照。在支付业务方面，多数国家要求持有金融牌照。如果形成了客户资金沉淀，多数国家需要取得全面银行牌照、有限银行牌照或支付牌照。在资本筹集业务方面，主要指股权众筹活动，各国普遍将其视同股票发行，纳入证券发行的许可和监管范畴。在投资咨询业务方面，几乎所有国家都要求获得与资产管理业务相互独立、并行的投资咨询业务牌照。

总体来说，各国在现行金融监管框架下，根据金融业务的本质分类实施准入管理和持续监管。其中，对吸收公众存款、公开发行证券募集资金、从事投资咨询、开展资产管理等业务均规定了严格的准入标准和监管要求。是否形成客户资金沉淀，为确定是否需要申领银行牌照或者参照银行监管的主要考虑因素。在金融监管实践中，各国监管机构主要关注两个问题：一是如果从事了金融业务，是不是依法获得了相应的牌照；如果获得了牌照，有没有超越牌照授权的业务范围开展金融业务。二是获得了牌照，开展了某项金融业务，是否遵循了相应的监管规则，是否实施了与所承担的风险性质和水平相匹配的风险管控措施，以及是否遵守了账户实名制、客户身份验证、产品宣传销售、投资者适当性管理等方面的行为监管规则，依法保护了金融消费者合法权益。

欧洲央行发布了关于金融科技银行（FinTech Bank）的准入程序征求意见稿，其基本理念是：第一，作为监管机构，应采取技术中立原则；第二，要维护市场公平竞争。因此，科技企业从事银行业务或投资入股银行，应适用与其他银行统一的牌照要求和监管标准。另外，对于科技企业申请银行牌照，还要根据科技企业的特点，重点关注其能否充分认识、理解和管控风险，作为银行股东是否符合法律法规规定的资质条件，以及采用新技术之后，由于其业务模式可能具有不确定性，需要管理层和监管机构予以更密切的关注。

第四，各国监管部门普遍加强了对金融外包风险的监管。金融科技中的分布式账户、大数据、云计算、客户身份认证等技术应用，大多数属于金融机构的外包业务范畴，各国监管机构普遍将其纳入金融机构的外包风险监管范畴。但是，外包业务环节中的金融风险不能被一并“外包”，金融机构仍须承担风险管控的主体责任。各国均要求金融机构对外包业务环节视同自身业务进行管理，执行统一的风险管理标准，并要求金融机构针对外包服务机构（如相关金融科技企业）建立尽职调查、风险评估和持续监测制度，在外包服务协议中约定服务范围、清晰界定责任义务等。

关于金融科技监管的思考与建议

对监管机构来说，对金融科技的发展既要采取开放的态度，也要保持冷静。

第一，要采取开放态度。监管机构应加强对新兴技术的关注、监测和研究，当前尤其要密切跟踪研究分布式账户、区块链等金融科技发展对金融业务模式、风险特征和金融监管的影响，应加强与业界，包括持牌金融机构和科技企业的沟通交流。

第二，要保持冷静。监管机构也许不需要知晓全部的技术细节，但需要了解新技术的基本属性。最重要的是，要善于透过现象看本质，要穿透业务名称和业务现象去分析并界定业务的本质。如美国监管者把LendingClub的网络借贷模式认为是证券化活动，把代币发行融资（ICO）认定是证券发行行为；近期，我国“一行三会”等七部委经过反复研究分析，认定ICO本质上是一种未经批准非法公开融资的行为。只要从事具有相同业务本质、法律属性、风险特征的金融活动，就应遵循统一的监管规则，以确保公平竞争，防止监管套利。这是功能监管的核心要义，也是落实第五次全国金融工作会议关于进一步强化金融监管、将所有金融业务纳入监管这一要求的重要原则。监管机构的一项重要使命是创造确保公平竞争的制度环境，促进形成优胜劣汰的良性竞争秩序。要避免由于不必要的政策和规则差异，人为造成不公平竞争，形成“劣币驱逐良币”的负面激励机制，破坏整个行业的合规和风险文化，削弱维护金融体系长期稳定的基石。

第三，加强国际交流。在国际层面，中国应积极参与金融稳定理事会、巴塞尔委员会等国际组织关于金融科技的发展演进、对金融稳定的影响和监管应对等问题的研究，共同探索如何完善监管规则，改进监管方式，确保监管有效性。并在国家和地区层面与其他国家和地区的监管机构密切交流各自的经验教训，相互学习借鉴。

最后，还要超出金融领域，关注新技术的应用是否会带来其他问题。比如，金融业务和非金融业务是否存在不恰当的融合、是否存在交叉补贴，有没有按照商业和市场原则开展关联交易，有没有运用垄断地位和资金优势，进行低价倾销、亏本销售，造成了不公平竞争。另外，金融业有没有做好客户信息保密，有没有不恰当地使用客户信息，这不仅是金融监管机构，也应是其他政府部门需要关注和解决的问题。

本文刊发于《清华金融评论》2017年11月刊