公益林|河南省林业局对关于解决我省森林生态补偿机制实践问题的提案答复( 二 ) |生态补偿|生态补偿机制|生态文明建设|

一、存在的问题
（一）对林农自主权重视不足。《国家级公益林区划界定办法》提出“生态优先、尊重林权所有者和经营者的自主权”的原则，但操作过程中存在片面强调生态，而忽视林农自主选择权现象。由于生态公益林整体补偿水平不高，同时对采伐采取了较为强制的管制措施，部分林农申请退出，但往往难以获得批准。原本属于自主经营的林分被划为公益林后，补偿收入远低于原来的木材收益，尽管群众对提高补偿标准的呼声很高，但受制于补偿资金不足且来源单一等因素，补偿标准长期处于较低水平。
（二）制度设计僵化。现有补偿主要体现为资金补偿，补偿手段单一，缺乏有助于提高开发利用公益林能力的政策、技术和实物等补偿形式。现行的森林补偿是对公益林管护的补助，未体现森林生态效益大小和机会成本高低。补偿资金来源仅依靠中央财政或地方财政，市场化补偿机制尚未建立， “谁受益谁补偿”的补偿原则尚未落到实处。补偿标准的确定取决于森林生态区位和区划结果，与林分质量和林农管护措施无关， 26%的农户认为“一刀切”没体现差别，使生态补偿与生态服务脱节，无法实现生态保护补偿制度的初衷。
（三）森林管护不到位，激励难度大。伴随集体林权制度改革的推进，林地承包经营权和林木所有权以承包的方式逐步落实到农户，个体权属的公益林占比迅速增加。从农户调研数据来看，家庭拥有1-10亩的农户占比为76% ，拥有10-30亩的农户占比为17.4% 。同时，农户地块小，相对分散并交错分布，且林地流转率低，难以有效管护与开发，导致公益林林分质量普遍不高，多功能效益利用效率低。由于林农地块小，且补偿水平低，补偿收入在家庭收入中占比较低。农户调查表明， 65%的农户林业收入占家庭总收入小于5% ， 20%的农户林业收入占比为5-20% ，林业收入在农户家庭收入中占比低，激励难度大。
（四）农户满意度低。在劳动力转移的大背景下，林业收入在农户家庭占比持续走低。调查数据显示， 50%的农户认为森林生态补偿增加了家庭收入， 13%农户认为对总收入影响不明显，还有37%农户认为森林生态补偿减少了家庭总收入。农户满意度调查一项结果现实， 41%的农户选择“介于满意与不满意之间” ， 26%的农户选择“不满意” ， 24%的农户选择“比较不满意” ，选择“比较满意”和“满意”的农户仅为11% 。此外，还存在补偿资金领取不便的问题， 50%的农户认为补偿资金到位不及时，使生态补偿资金无法发挥应有功能。
二、建议和对策
（一）完善相关技术标准规程。加强省级公益林资源监测，加快森林资源管理“一张图”数据库及管理系统建设进度，着力推进小班尺度、林班尺度的森林资源清查。在此基础上，针对我省公益林资源现状和分布特征，加强小尺度的林地立地质量评价、森林碳汇与水文服务计量评估、生态补偿标准体系等基础研究，为精准生态评估提供科学依据。以全国性标准体系为指导，建立区域性、地方性的森林经营关键技术体系、公益林经营技术标准体系和公益林生态补偿制度体系。
（二）制定合理的分类经营区。根据森林生态区位和立地条件，明确生态公益林的主导功能分区，建议分为生态林和兼用林两类。重要河流源头、河流两岸和水土流失区等生态关键或生态极其脆弱区，采伐后难以更新的林区，实施全面封山，禁止一切性质的采伐，使林分自然更新，并结合营林成本和生态服务价值开展补偿。对于非生态关键、立地条件好的公益林，加强林地流转和托管，委托具有经营能力和开发资质的企业进行统一开发利用，兼顾生态和经济的同时，发挥公益林的多功能效益。
（三）创新建立公益林管护机制。一方面，加强公益林多功能效益的科普，宣传管护公益林的重要意义、管护责任、管护制度及考核制度，对于有管护能力和意愿的，签订管护合同并定期考核，加强激励约束；若林农不愿或无力承担管护责任的，将其公益林纳入集中管护范围。另一方面，公益林分散于各农户手中且规模较小，不利于集中连片开发利用，应借鉴农田托管经验，探索林地托管和林权流转制度新模式，使新型经营主体能够在公益林政策允许的范围内，开展林菌、林禽、游憩等多种形式的林下经济模式。