中东欧国家智库发展概况与挑战 _小知识

【中东欧国家智库发展概况与挑战】中东欧国家在国家规模、经济发展水平、历史文化、民族宗教以及与不同大国的关系等诸多方面存在较大差异，这些特性为智库影响决策者提供了诸多“切入点” 。近年来，中东欧国家智库在各国政府内外决策中发挥着重要作用，特别是在经济转型、国家治理等难题为一体化进程增加了更多不确定性的背景下，为欧洲乃至全球的学者提供了大量的案例研究。这些案例不仅包括中东欧国家内部的问题，也有其他政策问题，例如北约和俄罗斯的紧张关系、欧盟“东扩”带来的治理危机、经贸往来以及转型中的矛盾等对这些国家发展选择的影响。要认识中东欧这一复杂区域，则有必要对其智库发展概况，包括研究重点、发挥的作用、面临的困境及解决方案等加深了解。由于对“中东欧国家”有多重范围定义，本文关注的是我国外交部“中国—中东欧国家合作”机制中涵盖的16个中东欧国家。

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智库体系呈现地区特色
2004年，随着大批中东欧国家加入欧盟，中东欧国家的智库数量和种类大幅增加。根据美国宾夕法尼亚大学“智库研究项目”（TTCSP）发布的报告显示，截至2020年，中东欧国家共有558家智库，占欧洲国家智库数量的三成。中东欧国家间智库数量分布并不均衡。其中数量较多的如波兰72家、罗马尼亚58家、匈牙利54家、保加利亚47家、塞尔维亚34家等，而在波罗的海旁边的拉脱维亚（16家）、爱沙尼亚（16家）以及西巴尔干地区的黑山（12家）等则数量较少。从智库排名来看，综合实力排名位于世界前100名的智库中，中东欧国家的智库相对较少。
纵观中东欧国家智库的发展历史，一个特别明显的现象就是这些国家智库兴起的时间与欧盟一体化进程高度吻合。从成立时间来看，中东欧国家智库很多成立于20世纪90年代初期，又以21世纪初最为集中，与欧盟在20世纪末开启“东扩”的历史进程相吻合。以波兰为例，波兰的智库在20世纪90年代初期只有不足10家，到2000年仅十年间就增至35家。由此可见，在重大调整时期，社会变革对智库提出了巨大需求。从研究重点来看，现今中东欧国家大多数智库研究焦点主要围绕经济发展、社会治理及对外关系领域。
中东欧国家的智库体系仍在不断发展中，有着如下几项突出特点。首先，由于有着超国家的欧盟主导欧洲地区层面的公共事务，因此与美国智库经由“旋转门”机制和国会听证会制度直接影响和塑造最高层决策不同，中东欧国家智库的“旋转门”机制是一种双层（欧盟地区层面和欧洲国家国内层面）流动结构，影响着这些国家政策的制定。其次，中东欧国家不少智库具有明显的党派和官方色彩，且一些智库出现了向压力集团或游说集团方向发展的趋势。由于超国家的欧盟与各主权国家并存，因此中东欧国家的政党、工会社团、行业协会及各种类型的政见社团、利益集团和游说集团往往跨越国家，组建起超国界的联合体系。这种联合体系往往会集中资源，自行组建或资助特定智库。在此背景下，中东欧国家一些智库的研究议题与研究出发点也带有较为明显的倾向性。受智库发展历史较短等因素影响，中东欧国家智库接受政府资助的程度较高，或者说政府资助是这些智库发展的重要推动因素。一些中东欧国家智库并不避讳与政府或政党的密切关系，依附于政府或某个政党就成为现实选择，并且形成了独特的政党—智库共进退机制。
亟须提升专业性
中东欧国家智库的发展道路上也面临着很多的挑战与问题。当前，许多中东欧国家智库仍然面临与资金雄厚的西欧或欧盟智库的同行竞争、缺少能够促进国际合作的外语人才、缺乏国内捐助者、政府和大学附属智库抱有政治偏见以及人才流失等一系列挑战，问题重重。
首先是智库的独立性问题。中东欧国家智库受外部资助的现象较为普遍，导致智库缺乏研究议题设置的独立性。例如，一些美国智库和组织开始以各自的方式踏足中东欧地区，比如马歇尔基金会（Marshall Foundation）、美国民主基金会（NED）、卡耐基国际和平基金会（Carnegie Endowment for International Peace）等都在中东欧国家设立了分支机构。但上述智库分支机构更多是从本国的外交和对外经济利益出发，关注对象国国情或其外交政策等，而非符合智库所在国的利益。
此外，许多专门研究外交政策的智库与政府的外事部门有着密切合作，从而在一定程度上代表国家利益。如爱沙尼亚的国际国防与安全中心（ICDS），其所有董事会成员都隶属于政府机构。同时，爱沙尼亚的大多数智库在立场上有明确的亲欧盟意识，因为它们的存在主要是为了促进与欧盟的合作和推行其政治价值观。同时，一些智库强烈主张北约利益并旨在加强爱沙尼亚在北约中的作用。但由于政局不稳定，政府的更迭会带来优先关注点的不断变化，这也限制了智库影响力的发挥和研究的延续性。
其次是经费问题。自从欧盟推行了欧洲透明度倡议（European Transparency Initiative），在此倡议下，中东欧国家智库被要求公开预算经费与经费来源。因此，智库一方面想保持政策分析的独立性，另一方面又想保证赞助商对它们的资助，为了这两方面的平衡，智库面临着越来越多的挑战。如匈牙利、罗马尼亚等国家，智库研究往往因资金削减而受到限制。加之受疫情影响，预算来源不够稳定。与此同时，智库的产品生产需要一定成本，但是其产品却并不一定能够带来较大的利润且具有一定的公共性。在这种情况下，来自本国政府或企业的支持很难完全满足智库运营的需求。
再次是缺乏创新。中东欧国家智库的研究主题经常会脱离实际，并且相对滞后。其中，主要原因在于智库的人员组成比较单一。由于“旋转门”机制，国际一流智库通常由来自不同部门的人员构成，除了研究人员，还包括政策制定者和商业领袖等。中东欧国家的智库很难做到将多部门人员组合到一起，不利于协同创新。
最后是缺乏全球视角。中东欧国家智库往往从国家的角度讨论问题，而缺少从欧洲或全球的视角来讨论。尤其是在欧盟复杂的决策环境中，决策者面临的问题往往是跨国性的，智库只有从全球视角出发才能解释清楚复杂的环境，进而为决策者做出恰当决策提供支持。此外，在后疫情时代，欧洲经济的不景气催生了政治领域的民粹主义潮流。民粹主义政治家倾向于削弱专家的作用和基于证据的事实，反对精英和专家的立场影响了智库的有效运作，一方面剥离了智库与社会的联系，另一方面疏远了智库与政府的关系。在遍布虚假信息的时代，智库受到民粹主义这种反精英立场的负面影响，很难提供有效、专业的意见。政治家对专家和智库的批评也会在社会上进一步营造反精英的氛围，间接加速虚假信息的传播。
总体而言，在欧盟与成员国多层治理的架构下，中东欧国家智库面临的利益关系要更为复杂，应对现实问题的解决能力还十分不足，提升专业性是未来发展的一大关键。
（本文系陕西省社科基金项目“中东欧反建制主义对中国—中东欧国家合作的影响研究”（2020E015）阶段性成果）
（作者单位：西安外国语大学波兰研究中心）