定向帮扶如何破除农信社风险“周期律”？_生活广记

“广东农信改制化险攻坚战”深调研②
2020年12月15日晚上8时36分，广东省农信联社党委书记黄志豪一行抵达汕头市澄海区。随后，佛山农商银行董事长李川、江门农商银行董事长杨代平、鹤山农商银行董事长石学周也带着各行的骨干员工连夜抵达。此后两天，他们分成5个调研组马不停蹄地对澄海15个乡村进行调研。
“这场调研中，除了组织方广东省农信联社，佛山农商银行、江门农商银行、鹤山农商银行均是澄海农商银行股东和帮扶机构。”他们此行为澄海农商银行服务乡村振兴出谋划策而来。“改制已经完成，但帮扶仍在继续。”佛山农商银行董事长李川表示。
定向帮扶方式是广东新一轮农合机构改革的特点之一。权威数据显示，在本轮农信社改制中，优质农商银行对粤东西北地区农信社以“注资、注智、注制”方式，累计投入资金近267.4亿元，带动其他投资者投入资金超186.5亿元，同时，还向改制机构派驻管理团队共247人、高管33人，不仅通过资金帮助改制机构夯实资本、化解财务包袱；还同步注入管理制度、企业文化、经验技术。
复盘新一轮农信社深化改革过程，为什么要以“定向帮扶”模式重构广东农信组织模式？在定向帮扶中，如何以“注资、注智、注制”为根本，构建行稳致远的长效发展机制，破解农信社每隔十多年需要外部帮扶一轮的风险“周期律”？南方日报调研团队深入省内20多家农合机构，以期找到答案。
破题
延续“一个好汉三个帮”传统
42家农信社获改制定向帮扶
“当时的资金缺口比较大。”湛江农商银行行长钟国波回忆道，湛江市区麻章、赤坎、坡头和东海联社“四合一”成湛江农商银行前，四家农合机构不良贷款余额居高不下，单靠本地资源无法实现改制化险。
在本轮改制中，资金缺口大是诸多农合机构面临的首要问题。其中，部分机构面临核心监管指标如资本充足率、不良贷款率、拨备覆盖率不达标，风险化解工作难度较大。
此外，随着改革的推进，更深层的问题也凸显出来——部分机构并不具备改革的“软”条件。例如，法人治理结构不完善，内部人控制、外部干预等问题较为突出。南海农商银行董事长李宜心也向采访人员表达了担忧：“人员结构老龄化严重，思想固化，对新的经营环境理解不到位是改制需要解决的问题。”
不止一位受访者向采访人员描述了“乱放贷”现象。贷款期限设置不合理，中长期贷款占比过高，贷款风险分类结果不准确，抵押物评估价值虚高，贷款“三查”执行情况落实不到位等屡见不鲜。
要彻底扭转上述“乱象”，改制机构必须在理顺历史欠账“卸包袱”的同时，重构风控制度“走新路” 。然而，“大部分改制机构没有能力靠‘单打独斗’解决这些问题”，一位熟悉广东农信系统的人士表示。
为从根本上解决历史包袱、机制体制和内部管理等问题，广东确定了发挥农信“大系统”优势的改制方式——以优质农商行对改制机构进行定向帮扶。
“帮扶不仅在帮改制机构，也在帮自己。”南海农商银行一位长期在农信系统工作的高管直言，尽管广东农信系统有近百家独立法人，但它们“一荣俱荣、一损俱损”；定向帮扶不是简单的“拉郎配”，还关系到农信系统的生死存亡。
事实也是如此。在广东农信历史上，曾多次出现以帮扶化解危机的例子。如2002年，顺德农信社曾在省信合办（省农信联社前身）和东莞农信社帮助下化险为夷。
如今，这种“一个好汉三个帮”思路不仅得以延续，而且被赋予了更深刻的内涵。
“农合机构虽经多轮改革，但至今仍难以跳出每隔十多年需要外部帮扶一轮的风险‘周期律’ 。”广东银保监局局长裴光认为，根本原因就在于体制机制问题没有得到根本性解决。
因此，在本轮改革中，优质农商行不仅对改制机构战略入股，而且同步注入管理制度、企业文化、经验技术，帮助改制机构真正建立健全现代金融企业制度。数据显示，在本轮64家农信社改制中，共有42家农信社获得优质农商行的帮扶，定向帮扶方式极大地推进了改革的进程。
探索
从“正负零”开始“建章立制”
输出骨干人才至被帮扶机构
如何利用“小法人、大系统”优势进行定向帮扶？广东给出了六字“答案”——注资、注智、注制。
数据显示，优质农商行累计投入资金近267.4亿元，并带动其他投资者投入资金超183.6亿元，成为本轮改革的主要力量。
优质农商行作为战略投资者加入，给跟投者吃下了“定心丸” 。例如，在东莞农商银行品牌影响力和募股动员支持下，湛江农商银行成功募集了100多户新投资者，募集社会资金近7.5亿元。
“由于入股金额大、占比高，直接调动了湛江和东莞两地优质投资者的跟投积极性。”钟国波告诉采访人员。广州农商银行战略入股潮州农商银行，通过联动集团资源，引进多元资本，与一致行动人共同出资近60亿元。
更加值得一提的是，帮扶资金以市场化手段注入，大大提高了改制效率。为了节约改制成本，顺德农商银行为改制机构算了一笔“经济账”，并建立财务模型设计财务重组和资金支持方案。“我们通过这个模型，起码节约了30%的财务成本。”顺德农商银行董事长姚真勇对采访人员表示。
“以资本为纽带建立合作新模式，不仅可以解决按市场化原则引入投资者难的问题，而且可以防止个别民营企业、股东不当干预机构经营。”省地方金融监督管理局业务负责人告诉采访人员。
不过，要想构建行稳致远的长效发展机制，“注资”以外，“注智”和“注制”显得尤为关键。
优质农商行帮助改制机构从“正负零”开始重新构建制度内部控制、业务流程、风险管理、合规建设、客户分类、网点规划等制度。
“我们帮茂名农商银行制定了433份制度。”南海农商银行帮扶干部秦伟新告诉采访人员，这份超200万字的新制度体系涵盖十余个业务条线。“我们还为茂名农商银行做了三年整体战略规划，共计200项战略举措。”
在潮州，广州农商银行为潮州农商银行设计搭建了以“三会一层”为主体、符合现代金融企业制度的法人治理体系，以重构其管理体制与经营机制。
“建章立制”业已完成，这些优质农商行很快意识到，要实现真正的“换汤换药”，“人”才是关键；必须依靠“人”的强大执行力，使制度这个“齿轮”运转起来。
把优质农商行的骨干人才输出至被帮扶机构，是广东本轮定向帮扶的另一特点。
2020年11月21日，澄海农商银行正式挂牌成立。来自定向帮扶机构佛山农商银行的帮扶骨干何宽涛也迎来了一个新身份——澄海农商银行行长。作为一个土生土长的佛山人，何宽涛一毕业就进入佛山农商银行，如今他跨越501公里，把佛山农商银行的经营理念“移植”到澄海农商银行。
本轮改革中，优质农商行向改制机构派驻管理团队247人、高管33人，输出先进经营理念和管理经验。以佛山农商银行为例，该行已累计派出超过100人次帮扶团队前往云浮开展专项帮扶工作；东莞农商银行则向湛江派驻了一支15人的专业管理团队。省地方金融监督管理局业务负责人表示，优质农商行不仅为帮扶机构实现股权总量和结构优化，还引入市场化理念和做法。
广东银保监局局长裴光表示，通过“注资、注智、注制” ，优质农商行向帮扶机构同步注入管理制度、企业文化、经验技术，帮助改制机构真正建立健全现代金融企业制度。
转身
“好银行”评级提升金融服务能力
“一核一带一区”格局下谋“多赢”
在优质农商行的帮扶下，改制机构正逐渐蜕变。
最直观的变化是其抵御风险能力增强。以湛江农商银行为例，截至2020年6月末，该行不良贷款率大幅下降至1.43%，资本充足率提升至24.89%，拨备覆盖率提升至319.18% 。
不良贷款率的显著降低，则为金融服务能力大幅提升打下了“地基” 。
“改制之后我们的监管评级是‘2C’，这在市场上就是‘好银行’的标签。”在江门农商银行行长王溢健看来，监管评级提升至关重要。多家机构负责人向采访人员表示，改制组建农商行后，监管评级得以提升，原先无法开展的业务“解禁”，产品线变得更加完善。
“现在，符合监管评级相对应的产品业务我们都能做了。”钟国波告诉采访人员，改制后湛江农商银行资本实力增强，资产规模和净资产规模变大，在信贷产品金额上更能满足客户的需求。
统计数据也印证了这一观点——粤东西北地区农合机构贷款年平均增速达到改革前的1.3倍。
同样令人欣喜的是，完成改制的农合机构正围绕“支农支小”、县域金融的市场定位，努力成为当地老百姓“自己”的银行。
粤东海滨，惠来农商银行正计划在服务本地渔业、种植业和养殖业发展上大做文章。“如果我们可以通过‘捕捞联盟’服务渔业企业，比如为购买渔船的企业提供贷款，在业务上还是有很多事可以深耕的。通过‘信用村’建设等措施，让更多的老百姓获得贷款的权利。”
在粤西茂名，南海农商银行帮助化州农商银行筹建了普惠金融部，专项负责“三农”贷款业务管理、“三农”新产品开发和推广；化州农商银行还将绩效体系中“支农支小”考核占比由原来的4%提升至18% 。
数据显示，粤东西北地区农合机构小微企业贷款占各项贷款比例分别高于全省银行业和全省农合机构32个和11个百分点。
更为重要的是比黄金还宝贵的信心。从前少有人问津的农合机构，如今已成为投资者眼中的“香饽饽” 。“当初劝说当地政府入股梅州农商银行，费了九牛二虎之力；现在一年多时间过去，地方政府反而要求增持。”姚真勇如是说。在业内人士看来，这是广东农信系统在“一核一带一区”区域发展新格局下营造的“多赢”局面。
不仅如此，本地农合机构风险化解优化了当地金融生态坏境，更多银行机构敢于“入场”从未涉足的区域， “本地信用大环境的改善，让更多银行机构来湛江开设分行了”，湛江市委常委、常务副市长曹兴表示。
更加值得一提的是，定向帮扶“红利”并非只向改制机构倾斜。不少优质农商行已经意识到，帮扶有利于其拓展市场广度、提高客户服务深度。
“东莞的客户在湛江投资，两个农商行可以联动起来，更好地服务客户。”东莞农商银行一位负责人表示，“资本”这条纽带将两地的客户、市场、产业链紧密联系在一起，成为东莞农商银行业务扩展的抓手。
一线调研
“我们是信贷文化
‘搬运工’”
初到湛江时，东莞农商银行向湛江农商银行派出的专业管理团队成员香东波发现存在“乱放贷”、贷款期限设置不合理、中长期贷款占比过高等现象。
15人的东莞农商银行外派团队很快意识到，要帮助湛江农商银行“换汤换药”，重塑稳健的信贷文化至关重要。为了稳住信贷业务风险，香东波和团队每隔2个月就要为本地员工做一次业务培训。他个人还带头加班，每天工作15个小时，为了解市场，他跑遍湛江5个县、4个区，“每个地方我至少去过20次” 。
在东莞农商银行的支持下，湛江农商银行逐步构建全面风险管理体系，特别是狠抓信用风险管理，严把贷前准入关、贷中审查关口和贷后检查关口，重塑信贷队伍的信贷文化，稳住信贷业务风险。“可以说，我们是东莞农商银行信贷文化的‘搬运工’ 。”
数据显示，改制后的湛江农商银行主要监管指标大幅改善，资本实力和抗风险能力大大增强。截至2020年6月末，该行不良贷款率下降至1.43%，资本充足率提升至24.89%，拨备覆盖率提升至319.18% 。
采访人员手记
“破”“立”间
体现广东章法
农信社改制并不是广东独有的难题，在全国也有诸多先例可循。但本轮广东农信深化改革涉及资金体量之大、机构数量之多、深层问题之复杂，决定了组织模式的重构不能完全“照搬”外省经验，必须走出一条因地制宜、分类施策的新路子。
首先，是不搞“一刀切”，在条件允许的情况下尽可能保持县域法人地位，全省有46家农合机构采取了单家改制模式。
其次，针对改制成本高、难以吸引投资者的单家农合机构，广东采取合并组建农商行模式，大幅降低了改革成本、增强了农合机构抵御风险和生存发展的能力。
再次，是建立跨区域资本关系，省内优质农商行作为战略投资者对被帮扶农合机构进行不同程度的“注资、注智、注制”，成为被帮扶农合机构发展的“加速器” 。
可以说，广东在农合机构“破”与“立”之间找到了自身的节奏和章法。但改革仍是进行时，如何利用新的组织模式优势巩固好来之不易的改革成果，是未来广东农信人必须思考的议题。
调研团队：陈颖黎华联唐柳雯唐子湉王彪
采访人员采访了解到，通过扩大信贷投放，三家银行尤其是国开行、农发行在稳增长过程中起到了重大作用。近年来，国家加快棚户区改造，让亿万居民“出棚进楼”，改善了民生，同时有力地拉动了投资、促进了消费。
而时间回到五年前。2014年一季度，中国经济增速回落至7.4%，相比上年同期下降0.5个百分点。当年4月2日，国务院召开的常务会议确定，由国家开发银行成立专门机构，重点支持棚改等相关工程建设。在市场人士看来，棚改是稳投资甚至稳增长的“重要抓手”，并一直延续至今。
为解决资金来源问题，央行创设PLS向国开行提供资金，国开行再向地方发放棚改贷款。2015年10月， PLS的支持对象扩展到农发行、进出口银行，支持领域拓展到水利建设、“走出去”等项目。
依靠着PSL的加持以及通过债券市场筹资的优势，五年间三家银行的资产负债表扩张迅速。
年报数据显示，2018年末国开行资产规模为16.1万亿，相比2013年末增长了97.6% ，其资产规模仅次于四大行；同期农发行资产规模6.85万亿，相比2013年末增长1.6倍，其间超越了民生、中信、浦发、兴业、招商五大股份行，扩张尤为迅速；口行资产规模则由2013年的1.88万亿增至2018年的4.19万亿，增长了1.2倍。而同期国有大行和股份行的资产增幅大多在60%左右。
和上市银行不一样，三家银行仅公布年报，且年报内容不像上市银行那般翔实，显得相对“神秘” 。因为承担一些政策性业务，同时体量庞大(三家银行资产总规模达到27.2万亿) ，它们的变化亦需引起关注。近日农发行公布了2018年年报，三家银行年报披露完毕，这构成观察三者变化的重要窗口。
采访人员采访了解到，通过扩大信贷投放，三家银行尤其是国开行、农发行在稳增长过程中起到了重大作用。但是由于一些业务绑定了政府信用，有新增隐性债务之嫌。新形势下，传统的政府性业务也面临转型的难题。
扩张路径
基建业务一直是国开行的特长，其中也涉及棚改业务，但早期规模并不大。2014年，在央行PSL支持下，国开行发放棚改贷款的规模迅速增长。
年报显示，国开行2013年发放棚户区改造贷款仅为1060亿，而2014年增长近3倍至4086亿，2016年继续增长至9725亿。此后有所回落，2018年新增规模不足7000亿。
连续数年的大规模投放(2014-2018合计发放3.71万亿)后，棚改贷款成为国开行的第一大业务。年报数据还显示，截至2018年末国开行贷款余额3.2万亿，约占全部贷款余额为27.4% 。第二大业务为公路贷款，占比低于棚改贷款11个百分点。
以粮棉油、三农贷款为主业的农发行则在2016年大规模介入棚改业务。和国开行相比，农发行的优势是人员众多、网点丰富：农发行5万多员工，而国开行不足万人；农发行近两千个县域支行，而开行只在省会及副省级城市布有分行。
“国开行大部分棚改项目与省级、地级市政府合作，统贷统还。农发行多年在县市级耕耘，争抢了很多县级甚至市级的棚改项目。”中部省份某地市级城投公司融资部人士表示， “因为项目风险低，收益也有保证，基本都是绑定政府信用。”
农发行年报显示，2015年农发行投放的棚改贷款仅为283亿，但2016年激增至2133亿，此后进一步上升，至2018攀升至5876亿。四年间农发行合计投放1.25万亿，棚改贷款也成为农发行的主要业务。
棚改贷款的大规模投放一方面来自于央行PSL的支持。2014年，央行提供PSL资金3831亿元， 2014-2018年提供PSL资金在4000-10000亿之间。截至2018年末PSL余额增至3.37万亿。
另一方面则得益于政府购买棚改服务的交易结构设计。其主要模式为，棚改主体将政府购买服务合同向银行质押融资。政府根据合同约定，分期向企业支付采购资金，用于项目资本金投资及偿还银行贷款。穿透来看，实质上是财政对棚改贷款兜底，有新增隐性债务之嫌。
在上一轮的稳增长中，专项建设基金也是重要方式。其操作方式为，国开行、农发行向邮储银行定向发行专项建设债券，然后利用专项建设债券筹集资金，建立专项建设基金，国开基金或农发基金采用股权方式投入项目公司。
在大规模投放的情况下，基金入股了一些民营企业项目。但出于风险考虑，增信方式上国开基金和农发基金要求当地融资平台按约定回购基金持有的民企项目股权，民营企业则再向地方融资平台回购股权。如果查阅地市一级融资平台公司的工商资料，可以发现其股东大多有农发基金或国开基金的股份。
“上一轮稳增长主要通过专项建设基金提供资本金，但最后增加了政府隐性债务。所以这一轮稳增长直接用地方政府债券提供资本金。”某外资银行银行业分析师表示。
专项建设基金已式微。以国开行为例，2015年末其专项债券余额为0.58万亿，2017年增长至1.39万亿，不过2018年回落至1.35万亿。分析认为，这可能是部分地方政府提前回购了专项建设基金。
转型之路
采访人员了解到，此前国开行、农发行的棚改、水利、公路等基建类业务大多绑定政府信用，而这可能新增政府隐性债务。
农发行西部省份信贷部门人士表示：“项目倒也不缺，但是很难做起来。如果新增隐性债务将会被问责，这是一个巨大的风险。所以我们对政府类项目都比较谨慎，只做一些收益能覆盖本息的项目，但收益从何而来是个大问题。”
最近，她还接到一个任务，即了解政府开展隐性债务清理导致政策压力加大的背景下，农发行与地方政府如何持续合作，包括业务在发展方式、品种、模式等方面的变化。
采访人员了解到，农发行近日下发通知，要求各分行积极支持移交—运营—移交(TOT)模式贷款项目。文件称，TOT模式作为PPP项目中的一种重要模式，有利于盘活政府存量资产；支持TOT模式能帮助地方政府减轻财政负担，深化政策性银行和地方政府的合作关系。
市场分析人士认为，此前一些金融机构也试水了若干TOT项目。农发行现在介入，是因为传统的平台业务(如棚改、水利贷款)有新增隐性债务之嫌，农发行的政府性业务大幅压缩，急需寻找新的投向和模式。
国开行也有一些探索。今年3月，国开行行长郑之杰接受采访时表示，建议扩大PSL的使用范围，增加对实体经济发展的支持。今年7月初，浙江省发改委和浙江国开行下发的一份通知显示PSL已拓展了支持范围。
通知称，对符合“一带一路”、国际产能及装备制造、生态环保、地下管廊、科技创新及研发、清洁能源、集成电路和配套产业等领域抵押补充贷款资金(PSL)运用标准的项目，给予低成本资金支持。
如果从广义基建角度来看，截至2018年末国开行铁路、公路、电力、公共基础设施和棚户区改造贷款余额占比接近七成。严监管下绑定政府信用明显违规，新的模式亦需探索。“这必然有阵痛。”国开行西部某省分行信贷部人士坦言。
“相对于农发、开行而言，进出口银行专注于外贸业务信贷，对政策性业务的恪守贯穿了从成立到现在的始终，方向相对明确。”沪上某券商固收首席分析师称。因为三家银行是债券市场主要的发债主体，也为债市参与者关注。
利率市场化影响
和商业银行通过存款筹集资金不一样，国开行、农发行、口行主要通过发债筹集资金。
年报数据显示，截至2018年末国开行、农发行、口行应付债券余额分别为9.1万亿、4.2万亿、2.6万亿，分别约占其负债规模的61.4%、63%、66% 。鉴于债市市场利率已实现市场化定价，如今贷款利率锚定LPR后，三家银行资产端也将实现市场化定价，由此资产、负债端都将率先实现市场化定价。
也有商业银行人士担心，商业银行负债端主要来源于存款，存款利率成本短期难以降下来，但国开行、口行、农发行依托国家信用在债市筹资，其成本低于存款利率。如果三家银行介入一些商业性业务，将具有明显优势。
实际上，如何准确界定商业性业务和政策性业务也是三家银行需要面对的争论。中部省份某地市农发行信贷人士介绍，今年首度投放了一些小微贷款，增信上主要由省担保公司担保。传统上，小微企业贷款是商业性业务，但在支持小微的大背景下，这类业务又具有了政策性的含义。那么到底如何界定？
从经营数据来看，2018年国开行实现利润1121亿，相比上年小幅收窄；农发行净利润181亿，同比微增5.8%；口行净利润则由2017年的亏损122亿转变为2018年盈利48.2亿。
“2015年外汇注资后，口行收到450亿美元外汇后保留在境外运作了。2017年人民币升值，口行从中承受了汇兑损失；2018年人民币贬值，获得汇兑收益，由此带来利润变动。” 一位外资银行汇率研究主管表示。
【定向帮扶如何破除农信社风险“周期律”？】
不过他提醒，这一操作仍属正常之举，取决于观察视角。部分企业倾向于避免外汇损益出现较大变动，往往会增加套保操作。而对汇率变化导致的估值起伏接受度较高的企业，也较为常见。