做好行政非诉执行监督的路径选择

做好行政非诉执行监督的路径选择
文章图片

龚永斌
□行政非诉执行过程中,既包括行政机关的申请和法院的受理、执行等程序行为,也包括法院对所申请执行的行政行为合法性进行审查及裁定的实体行为。所以,检察监督既包括对执行全程中程序性行为的监督,也包括法院对行政行为审查、裁定的合法性监督。
在2019年1月全国检察长会议上,张军检察长围绕推动“四大检察”全面协调充分发展,提出“做实行政检察工作”的要求。一年多来,行政检察部门按照最高检决策部署,积极探索、勇于实践,为推动行政检察创新发展不断积累经验、提供方案。全国检察机关行政检察工作座谈提出,“以非诉执行监督为延伸”,将行政非诉执行监督工作作为做实行政检察的一项重要内容,抓实做好。
前提:全面准确理解行政非诉执行内涵
行政非诉执行,一般是指行政相对人对行政机关作出的行政行为,在法定期限内既未申请行政复议或者提起行政诉讼,经依法催告亦未履行或未完全履行确定的义务,对该未履行的行政义务,没有行政强制执行权的行政机关自期限届满之日起三个月内,向人民法院申请强制执行后,人民法院对行政机关申请强制执行的案件依法进行受理、审查、裁定及执行的活动。其包括以下四层含义:
第一,申请强制执行的主体有明确资格条件。即申请强制执行的行政机关,是对未履行的行政义务没有直接强制执行权的行政机关。行政强制法第13条规定:“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”据此,认定行政机关有无强制执行权,只需看作出行政行为所依据的法律是否明确赋予行政机关对该行政行为的直接强制执行权,而不需看行政机关自身是否具有行政强制执行权。即,一个行政决定中,可能有几个不同的需执行的内容,如税务机关作出的责令限期缴纳税款、处以罚款的决定,由于税收征收管理法在第40条规定了税务机关对逾期仍未缴纳税款的,可以采取强制执行措施,而对罚款则没有明确其强制执行权。所以,在义务人未履行缴纳罚款义务时,税务机关可以就罚款申请法院强制执行。
第二,申请需符合相关法定期限要求。首先,需相对人申请行政复议、提起行政诉讼法定期限已届满。通常,申请行政复议期限为自知道该具体行政行为之日起60日内;提起行政诉讼期限为知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内。所以,“法定期限已届满”一般是指满6个月(对特殊情形的起诉期限不作论述) 。其次,行政机关在法定期限内向法院提出申请。行政机关应当自被执行人6个月起诉期限届满之日起3个月内申请。据此,从相对人知道或者应当知道作出行政行为之日起计算,申请法院强制执行的时间跨度一般是9个月,无正当理由超过9个月的,法院不予受理。再次,申请亦应在催告书送达10日后。由于行政强制法第54条规定行政机关要给相对人在催告书送达后留出10日的履行义务的时间,所以,要不超过向法院申请强制执行3个月的法定期限,催告书至少必须在3个月申请期限届满前的10日前向相对人送达。
第三,申请强制执行应当符合法院受理条件。即要符合最高法《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(下称《行政诉讼法解释》)第155条第1款规定的七项条件。其中应重点把握:一是行政机关的申请是不是在3个月的法定期限内提出;二是是否进行催告、催告是否在3个月期满前的10日前送达;三是相对人未履行或未完全履行行政行为确定的义务,既包括确定的一项或多项义务均未完成,也包括一项义务或多项义务部分履行的情形,即凡是未全部履行到位的,无强制执行权的行政机关均可、均需申请法院强制执行。
第四,行政非诉执行涉及系列行为。既包括行政机关申请行为,也包括人民法院对行政机关申请强制执行的案件依法进行受理、审查、裁定及执行的活动。所以,对行政非诉执行的检察监督,应当贯穿行政机关的申请行为和法院的受理、审查、裁定、执行的各个环节。分页标题
基础:深刻把握运用行政非诉执行检察监督原则
做好行政非诉执行检察监督,要运用政治智慧、法律智慧,做到精准监督,同时,要做好“四个结合” 。
第一,程序性监督与合法性监督相结合。行政非诉执行过程中,既包括行政机关的申请和法院的受理、执行等程序行为,也包括法院对所申请执行的行政行为合法性进行审查及裁定的实体行为。所以,检察监督既包括对执行全程中程序性行为的监督,也包括对法院关于行政行为审查、裁定的合法性监督。根据行政强制法第57条、第58条和《行政诉讼法解释》第160条、第161条的规定,法院一般在7日内经书面审查后,对“明显”缺乏事实根据的、“明显”缺乏法律法规根据的、其他“明显”违法并损害被执行人合法权益的,应当裁定不准予执行。所以,开展检察监督时,也应坚持这一标准。
第二,事后监督为主与事中监督为辅相结合。鉴于检察机关并不参与行政非诉执行过程,所以一般来讲,检察监督都是事后的纠正性监督。为此,应通过加强宣传走访,引导和激发当事人、行政机关积极向检察机关提出监督申请,使行政非诉执行中的各项违法行为纳入检察监督之下并得以及时纠正。当然,也要积极探索事中防范性监督,对裁定准予执行进入执行环节的案件,加强对法院是否积极采取适当执行措施、是否在终本执行后消极不作为等进行即时性监督。
第三,全程监督与不限次监督相结合。行政非诉执行涉及的环节多、时间跨度长。检察人员应熟悉和掌握行政非诉执行每项期限要求、程序要求和关于法院执行活动的法律、司法解释规定,做到对行政非诉执行从申请到执结的全过程监督。同时,由于一个行政非诉执行案件不同环节或阶段均可能发生违法情形,所以,对不同时段发现的违法情形,都可以进行相应监督。
第四,书面审查与调查核实相结合。当前监督的违法情形,多数是通过书面审查能认定的,所以书面审查是现有主要手段。但应当看到,书面审查认定的违法情形,多是违反法定期限、违反程序性要求等浅层次问题,难以做到深层次监督、强有力监督。检察机关审查执行活动可能存在违法情形所享有的调查核实权,是民事诉讼法第210条、《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》第13条明确规定的,应当合理运用,特别是在监督纠正怠于执行、违法终本、违法终结执行中,更应积极开展,既保证监督的事实查证属实,又保证监督向深度、广度拓展。
关键:创新完善监督工作措施
行政非诉执行监督对监督的主动性要求很高,检察机关既要解决思想认识问题,做到担当作为,又要提升人员素质,讲究方式方法。
【做好行政非诉执行监督的路径选择】首先,提高政治站位,统一思想认识。要从落实党中央依法治国重大决策部署,适应推进国家治理体系和治理能力现代化要求,结合行政检察职能发挥好“一手托两家”功能,从做实行政检察推动“四大检察”全面协调充分发展的高度,深刻认识行政非诉执行监督重要意义,切实增强使命感、责任感和紧迫感,把行政非诉执行监督牢牢抓在手上,作为基层院行政检察的重要职能和行政检察部门的重点工作,主动思考谋划,持续深入推进。
其次,压实工作责任,形成整体合力。合理调配力量、落实分工,形成上下级院工作整体合力。
再次,完善监督机制,提高监督质效。坚持依靠群众、宣传发动群众,加强与法院、行政机关协作配合,积极畅通案源渠道、构建良性互动关系。采取各种形式加大宣传力度,大力宣传行政检察工作职能和成效,增进人民群众对行政非诉执行监督工作的了解,提升申请监督的积极性,使当事人申请监督成为案件主要来源。牢固树立“在监督中支持,在支持中监督”“双赢、多赢、共赢”的理念,把走访法院、行政机关工作做实做细,建立联席会议和信息共享等相关衔接机制,完善落实线索移送、检察建议跟进监督机制。突出重点领域,聚焦生态环境、自然资源、食品药品、国有资产等涉及民生和公益保护领域,开展“小专项”监督。突出重点问题,围绕行政处罚决定是否合法,看行政机关的处罚程序是否符合规定;围绕行政非诉执行是否侵害被执行人的合法权益问题,看法院准予执行裁定是否缺乏事实、法律依据;围绕处罚决定最终是否执行到位,看法院终结执行、终结本次执行、查控措施是否合法;等等。分页标题
(作者单位:江西省人民检察院,江西省南昌高新技术产业开发区人民检察院)