完善检察公益诉讼调查核实权的三条现实路径

检察公益诉讼中的“调查核实”,是指检察机关在办理公益诉讼案件过程中,所开展的证据收集分析和案件事实的核实等行为或者活动。在公益诉讼案件办理过程中,从线索的发现、核实,到事实的审查、认定,再到作出监督处理结果等等都依靠证据,而证据搜集主要依靠大量的调查核实工作获取,因此调查核实问题是公益诉讼案件办理的核心,也是检察公益诉讼发展首先需要解决处理的问题。就当前实际情况来看,虽然《人民检察院组织法》第21条规定了检察机关行使法律监督职权的调查核实权,但并未对调查核实的对象、手段、方式作出具体规定,而且在司法实践中缺少相应的保障机制和规范化行使的规定,造成调查核实权在实际运用中难以有效发挥作用,为此,我们可以考虑从以下三个路径加以完善:
一是制定司法解释的路径。通过制定司法解释完善检察机关公益诉讼调查核实权。当前的立法上只是概括规定了检察机关的调查核实权,并没有作进一步说明。检察机关在办案过程中主要依据最高检制定发布的有关办案指南为指引。但是该办案指南属于内部指导性文件,且为检察机关单方制定,主要是检察机关内部办案的指引,立法层级和外部约束性不足。因此,有必要在司法解释层面对检察机关公益诉讼调查核实权明确加以规定,提升检察机关开展调查核实的正当性、权威性、严肃性。
检察公益诉讼作为一种保护公益的新诉讼类型,不能完全被基于私益保护的民事诉讼和行政诉讼的框架容纳,尤其是行政公益诉讼和传统民事诉讼监督大不相同,需要结合行政公益诉讼特殊性和高度专业性,及时转变调查理念、更新调查思维和手段。从这个角度来说,应在原有民事、行政诉讼监督调查核实手段基础上,通过司法解释把办案指南等内部文件赋予检察机关复制、查阅、勘验物证、现场和咨询专业人员、相关部门或者行业协会等调查核实手段固定下来,同时下发文件配套制定鉴定、评估机构等,构建出符合检察公益诉讼自身的调查核实措施体系。
二是完善保障机制的路径。首先要完善政策保障。检察公益诉讼全面实施以后,全国各级人大、党政部门相继出台文件配合支持检察机关公益诉讼工作。很多文件明确要求被调查单位配合检察公益诉讼调查核实工作,要求给予支持,提供便利,不得推诿、阻挠、隐匿文件资料。今后要对此类文件的规定加以细化,增加对行政机关不予配合的惩罚措施,比如可对行政机关相关人员追究责任,情节严重的可移交监察委员会进行纪律处分等,增强检察公益诉讼调查核实权的主动性、权威性。其次是完善经费保障。目前,检察公益诉讼案件类型大多是生态环境和食品药品安全领域,专业性、科技性比较强,这就需要运用无人机、检测仪、大数据平台等高科技产品。这些领域的案件大多需要专业的鉴定评估,鉴定费用等也需要统筹考虑。要将调查核实所需的办案经费纳入财政预算,为之提供充足的经费保障。再次是完善外部协作机制。要注重通过大数据和人工智能等技术,探索建立行政执法信息和检察公益诉讼的信息共享平台,提升检察公益诉讼发现案件线索、及时研判和处置、协同作战的水平和能力。和相关行政机关建立重大情况通报制度、联席会议制度,促进行政执法与检察公益诉讼有效衔接,有效拓展检察公益诉讼案件的调查核实链条,增加调查核实措施的延展性。
三是强化依法规范的路径。检察机关要强化公益诉讼调查意识。摒弃刑事侦查的传统思维,树立平等、客观、全面的调查取证理念。强调自行独立调查,反对过分依赖行政机关提供证据。注重举证责任分担诉讼要求,依法调查取证。凡是权力都要受到监督,检察机关在办理公益诉讼案件过程中,调查核实权的运用应当严格遵循各项规范和要求。证据的有效性是以合法性为前提的,主办检察官在公益诉讼案件办理中的调查核实行为,只有严格依照正当程序开展,所取得的证据材料才可以作为检察机关作出审查处理决定的依据,才能经得起法庭的质证。要完善对调查核实权行使的程序规定,对主办检察官的职业素养培训和指导,重视内部规范性文件的指导作用,使检察公益诉讼调查核实权的运用逐步走向专业化、规范化和科学化。分页标题
【完善检察公益诉讼调查核实权的三条现实路径】（河南警察学院教授　田凯）