检察官可否成为原告

大陆法系国家行政公益诉讼中,除规定公民个人享有原告资格外,检察官也是原告主体之一。
德国由联邦行政检察官或其他公益代表人对行政机关侵犯公共利益的违法行政行为提起诉讼。2020年6月,德国对1960年《联邦行政法院法》进行了修订,其第35条至37条明确规定设立行政诉讼公益代表人制度,公益代表人可以代表国家和社会,分别参加联邦行政法院、州高等行政法院和地方行政法院的公益诉讼。该法第35条第1款规定:联邦政府任命驻扎在联邦行政法院的联邦利益代表人(VBI)并将该机构设在联邦内政部。联邦利益代表人可以参与联邦行政法院的任何程序,但军事审判程序除外。联邦利益代表人听从联邦政府的指示。该法第36条第1款进一步规定:在高等行政法院和地方行政法院,也可根据州政府的行政规章设立公益代表人,在一般事务中或者特定事务中代表该州。为提高行政诉讼的“可操作性”和“效率”,2002年1月1日,德国才设立VBI机构,其前身是“位于联邦行政法院的高级联邦检察官(简称OBA)” 。也就是说,在2002年1月1日之前,是由联邦检察官到联邦行政法院参加诉讼,以代表联邦政府的利益。可见,德国联邦检察官曾作为公益代表人,在行政诉讼中代表并维护社会公益,是社会公益的客观代表者。可以说,设置公益代表人制度并由其参加行政诉讼,是德国行政公益诉讼的一大特点。
德国还有一种特殊的公益诉讼形式——宪法诉讼,有学者称之为民众诉讼(popularkrk　loge),指公民因宪法赋予的基本权益或其他权益受到某项法律的侵犯,而向宪法法院提起诉讼,要求宣告该法律违宪且无效的一种诉讼制度。公民只要认为某项法律侵犯了宪法保障的权利,无论侵权案件是否发生,也不论是否涉及到本人的利益,都能提起这种诉讼。
法国是现代行政诉讼制度的发源地,其行政诉讼有越权之诉与完全管辖权之诉两种。越权之诉相当于其他国家的行政公益诉讼,指当事人的利益由于行政机关的决定而受到侵害,请求行政法院审查该项决定的合法性并予以撤销的救济手段。越权之诉着眼于公共利益,主要目的是为了纠正违法的行政行为,保障良好的行政秩序,是一种对事不对人的客观诉讼,判决发生对事的效果,不以申诉人为限,且可以免去律师代理,事先不需要交纳诉讼费用。
法国最高法院认为,即使法律中有规定不能申诉的条款,也不能剥夺当事人提起越权之诉的权利。只有法律明确规定不许提起越权之诉时,当事人的申诉权才受到限制。
意大利在民事诉讼和行政诉讼中建立了团体诉讼制度。开始时,此类诉讼仅限于不正当竞争领域,后来扩大至劳动法、环境法范围,其目的是保障那些超个人利益,或者能够达到范围很广的利益。1986年7月8日发布的第349号法令规定:如果行政行为的许可、拒绝或者不作为违反了对自然的保护以及对自然景观的维护,那么某些被认可的团体,尽管其权利并没有受到侵害,也有权对这一行政行为提起诉讼。可见在意大利,享有行政公益诉讼原告资格的主要是社会团体。
【检察官可否成为原告】总之,在大陆法系主要国家,行政公益诉讼主体并没有完全一致的规定:既有规定检察官享有原告资格的,如德国;也有规定公民个人可以提起行政公益诉讼的,如日本;还有将社会团体规定为主要起诉人的,如意大利;也有规定公民个人、社会团体或检察机关可以同时作为行政公益诉讼原告的,只是侧重点有所不同而已。
(作者系最高人民检察院检察理论研究所研究员)