搞史人|罗马史话：古罗马如何控制行省权力？古罗马行政官员如何执政？

从很早时候开始，罗马就与希腊世界保持着非常密切的联系，而且跟大多数古代城市一样拥有由行政官员、元老院与公民大会组成的"三分式"罗马政治架构。值得注意的是，其中的公民大会非常重要，因为其早期权力造就了"统治权"这一罗马至关重要的政治概念。罗马民众选择行政官员并赋予他们号令民众的权利，处罚不顺从者的权利，但该权利所受限制越来越严苛。

本文插图
古罗马如何控制行省权力？
在古罗马元首制时代，罗马行政官员的权力，自然还有皇帝及行省总督的权力都仰赖于“统治权” 。罗马行省的地位开始还比较简单，属于执政官或大法官军事指挥权的范畴。这一状况在罗马共和期接近尾声时发生了巨大改变。不仅行省官职的任命与指挥权的行使期限逐步规范化；而且行省总督与地方长官们毫无疑问受到合理或者不合理获利机会的刺激，深深卷入外交事务，在当地平息纷争，管理行省财政并负责司法。他们往往疏于军务，却花大量时间在行省内巡视，这成为定期的"巡回裁判之旅" 。
后来，奥古斯都实际上接管掌控了罗马帝国的全部军队，几乎没有把什么军团留给元老院省份的总督们，此举在古罗马政治上并无困难。某些行省的总督现在不再是能够统领罗马士兵的将军，而成为“被释奴”和骑士，他们的头衔"代理人"并非来自公法术语，而是来自家内用语。最终，自古罗马弗拉维王朝以降，那些不堪军务重担的行省总督开始得到某些特别代理人的协助，这些代理人负责总督的司法事务，被称为"法官" 。

本文插图
朱里亚·克劳狄王朝首任君主屋大维
尽管在朱里亚·克劳狄王朝时期，偶尔会有某些前执政官行省仍然表现出昔日的独立迹象，但行省总督的地位无疑已低于罗马皇帝。在此基础上，一套稳固的政治等级制度在行省建立了起来，行省间的确切边界也得以划定。
如此这般，到了安东尼王朝时期，罗马帝国可谓一幅由严密管理的单元拼成的镶嵌画。还有一个有趣现象，那就是公元2—3世纪分割与再分割行省的趋势已现端倪。然而，这一"拥有确切边界的帝国"不过是近晚的创造，实际上直到弗拉维王朝时期，罗马帝国的许多边界依然相当模糊，行省同样如此。

本文插图
古罗马帝国示意图
不过，尽管在罗马帝国早期有不少变动，公元2世纪行省政府的不少制度依然与西庇阿·埃米里亚努斯时期的制度类似：前执政官总督与前大法官总督们依旧统治着大部分帝国。他们的统治有财务官与各类助手协助，助手包括选拔自公共专业组织的书吏和信使。他们也会将自己的"统治权"委托给所谓的代理人。代理人如果是元老、则称"特使"；如果是骑士、则称"长官" 。
统治帝国的还包括皇帝任命管理广大行省的"特使"与"长官" ，他们的职权实为总督。从这个意义上说，罗马帝国是由城邦的行政官员们执行运作的。这就解释了为何长久以来罗马保持着一种习惯，也就是以对待自由城邦的尊敬态度对待臣属；这同样也解释了为何罗马在如此漫长的时间里保持着间接统治。

本文插图
古罗马行政制度示意图古罗马行政官员如何执政？
在古代各国，大多数城市及其辖域由本地行政官员统治。行政官员的诸多内部行政活动依然看似独立，但实际上他们常常会意识到授予自己的权力是有限度的。罗马同样长久容忍着地方藩王及其王朝的存在，安东尼王朝之前帝国那种模糊而非正规的权力架构，很大成程度上缘于这些独立王国与自由城市能够继续存在。分页标题
即便是在公元3世纪，还是有数以万计的罗马臣民只能通过行政官员在本城的权威才能与高层的行政权威发生联系。城市自治权遭到严重削弱的情况首先发生在意大利，那里早在共和国终结以前已经出台法规，明确划定了城市行政官员的权力界限。更为重要的是对城市财务的干预，这在公元2世纪成为普遍现象。

本文插图
古罗马行省区域示意图
对于此类事务，行省总督、元老院或者皇帝一向能够加以干预，但限于时间和信息，他们的干预力不免受到严格的限制。城市的政务监督或者会计官由罗马指定的元老等级或者骑士等级者出任。我们发现，自公元1世纪以来，对这类官员的任命已严重偏离了对地方政府的"放任"态度，而此前"放任"一直是占主流的传统原则。
在意大利，这一变化可能跟其他行政政策相连，比如为贫困儿童设立慈善基金，再比如在意大利的重要公路沿线地带将众多地方行政管理功能集中化，等等。这些新发展证明，一种对政府的新态度正在萌生。然而这种态度从未得到完全的发展，这既是因为公元3世纪的危机，也因为戴克里先时期的种种改革使得后期帝国政府走上了不同的发展道路。
不过，这种态度与行省演进的最后阶段以及行省总督职务之趋于成熟相结合，形成了安东尼王朝时期罗马帝国的重要特征之一。在这自治权日益式微、政府关怀日益增长的世界里，小普林尼在比提尼亚的总督任职经历并非特例。小普林尼与图拉真皇帝间的通信为巅峰时期罗马行政的卓越程度提供了最佳证据。但如果阅读这些信件，便会对罗马政府的专断、随意和肤浅程度留下挥之不去的印象，即便这是在帝国的黄金时期。

本文插图
古罗马帝国区域示意图古罗马如何维持帝国秩序？
答案更多的是社会文化方面的而非行政管理方面的。在雅典帝国的失败之处，罗马却通过诸如在团体地位和个体公民地位上的开放政策等手段，获得了非凡的成功。历史上，罗马人曾发明了一套复杂的"部分公民权地位"制度，他们一直乐意将其扩展至整个意大利的所有共同体，罗马在意大利的权势因该制度的缓慢演进而得以巩固。
自罗马共和国最后一个世纪以来，罗马也在其他地方遵循这一政策。非罗马部队的将士获得了罗马公民权，罗马公民权被当作个人礼物赠予外国城市的罗马支持者，在行省兴建罗马城镇，将各种特权或者公民权授予外国共同体，等等。伴随着这些进程，一种极为成功的手段发展起来，将臣属民众中最有权势的人物合并入罗马的体系之中。

本文插图
古罗马民众示意图
拥有公民权也就拥有了各式各样的特权，对圣保罗这样的个人而言，这些特权往往非常有用。不过最重要的是，公民权使得行省人可以出任公职。于是臣属也能参与到政府之中，结果就是维持了政局的稳定。行省精英们的拥戴是罗马最为成功的手段之一。
而在罗马城本身，帝国的成长间接带来了数量越来越众多的奴隶、被释奴、外国人和意大利人，同时也滋生了越来越大的野心、疑问、贫困与绝望。更何况，除了维持和平这一紧要问题之外，供养数以万计的大量民众以及保持城市环境的健康宜居也是极其艰巨的任务。幸而帝国的收益可以投入各种建筑工程，首先是高架引水渠。仅凭这些水渠便能够满足庞大数量的人口的生存必需。但此类工程所需的除了资金外，还有组织能力。

分页标题
本文插图
古罗马执政官示意图
一般情况下执政官不在城内，大法官往往也不在城内，此时罗马的市政管理则委任给其他行政官员。他们履行职务所仰赖的主要资源是通过一套罗马独有的程序所收取的合同租金。这项工作值得强调，因为收取合同租金一向是罗马行政官员们的主要政府活动之一；同样也是因为合同租金的收取，罗马才能够进行如此之多的土木工程建设，这些工程的存在乃罗马统治最有力的证明。
而且在相当长时间里，罗马通过包税获取国库收入也是政府的主要运作模式。此外在罗马，收取合同租金的发展模式是独一无二的，在波利比乌斯看来，此乃罗马国家活动中最显著、最有效的方面之一，它囊括了所有活动，从喂养一向受到最优先关照的朱诺圣鹅群，到诸行省的税收，或者主干道路的路面翻新，等等，无所不包。波利比乌斯认为此类活动反映了罗马公务的民主色彩，这无疑是因为才华出众的平民可以借此参与国家事务。

本文插图
古罗马民众示意图
此类行政活动具有双重的重要性。第一，这鼓励了行会与合作社等"半公共"社团组织的组建，罗马人关于如何建立各行政机构的理念即来自建立此类社团所秉持的精神。
事实上，后期罗马的重要官衔"统领"就是源自社团组织中的职务。第二，面对自己所发起的种种活动，罗马行政官员们无意亲自承担直接监管之责。这点甚至更为重要，因为我们再次看到对"直接统治"的不情愿；也再次看到非常明显的愿望，力图限制公共领域并将官方活动私人化。

本文插图
古罗马共和国示意图古罗马行政体系如何演变？
在罗马共和国时期，罗马的行政管理间或会有改善。不过行政官员们的执行机构依然如故，不外是执行简单强迫手段的属下们，司法权的执行同样如此。相反，在奥古斯都及随后继承者们统治时期，城市的种种问题进一步恶化，由此推动了一系列连贯的体制创新。其中某些新的权宜之计对元首制政府而言至关重要。
而体制变化方面的演练本身起到了先例示范作用，成为后来大量新添官职之滥觞。奥古斯都的行政变革包括：在各政府部门创立由行政高官组成的理事会，负责管理高架引水渠、城市道路与台伯河岸等；通过人为划分使职责系统化，比如将罗马城划分为14个区，将意大利划分为11个区；任命对元首负责的高级助手掌管常驻罗马抑或临近罗马的军队或准军事部队——这些部队的存在是出于政治与国内安全的考虑。

本文插图
奥古斯都古罗马区域示意图
"部门"的创立废除了任期仅一年的古老原则，此举提供了一种永久性工作人员，改变了以往单纯依赖合同制员工的局面。正规的行政单位体系减少了庇护人之间的相互竞争，同时也有助于确保一致性与稳定性，并方便了对行政管理活动结果的比较评估。
此外，奥古斯都设立了执掌更大权力的职位，即禁卫军长官、市政长官与消防长官，从而使未来的元首们拥有了三位辅弼重臣。同样重要的职位还有法官，他们的法庭将发挥重要作用，对将意大利广大地域的管理集中于罗马大有助益，也帮助其他行政官员摆脱了大部分司法重担。
我们还知道，至尼禄在位时罗马已出现了管辖司法的市政长官，他们的司法权限可与城市大法官匹敌。意大利的集中化行政管理又为诸行省的治理提供了样板。有一点很重要，那就是罗马的"监督"们拥有了前文所述的财务职能，他们的财务监督权最终侵犯了城市的自治权。分页标题

本文插图
古罗马元老院示意图
【搞史人|罗马史话：古罗马如何控制行省权力？古罗马行政官员如何执政？】总之，这一"奥古斯都行政革命"是独一无二的。此外，古罗马元老院"部门"的创立一定程度上并非为了提升行政运作能力，而是为了使那些显赫的元老们从属于奥古斯都的政权，因为他们的活动有可能获取卓越声望，从而对罗马元首构成潜在威胁。最重要的是，如果抛开所有这些革新以及所有额外的职位与增添的职员数量，罗马政府的行政主要活动依然是收取合同的租金、发放许可以及仲裁业务，尽管有了新职位与更精细的等级划分，古罗马政府所从事的还是同样的传统工作。