【投稿】PPP项目识别、项目准备阶段存在的主要问题及对策结合财办金【2017】92号文件及近几年来

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作者简介：

顾增平律师，高级律师，PPP专业律师，先后为多地政府常务会议讲解《PPP政策解读与实务应用专题讲座》，并代表政府及社会方参与十余个PPP项目的咨询服务。

财政部于2017年11月10日印发了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金【2017】92号），该文件印发的目的是为了规范政府和社会资本合作（PPP）项目的运作，防止PPP异化为新的融资平台，防止隐性地方债务增加及系统性金融风险增加。全国PPP综合信息平台项目库第8期季报显示，截至2017年9月末，全国入库项目合计14,220个，累计投资额17.8万亿元，其中，6,778个项目处于准备、采购、执行和移交阶段，均已完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核，纳入管理库，投资额10.1万亿元；7,442个项目处于识别阶段，尚未完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核，是地方政府部门有意愿采用PPP模式的储备项目，纳入储备库，投资额7.7万亿元。依据财办金【2017】92号文件的精神，也就意味着已入PPP项目库包括管理库和储备库的PPP项目面临集中清理，新入库项目将严格把关。本文拟结合财办金【2017】92号文件（以下简称92号文）及近几年来PPP项目操作中存在的主要问题分阶段进行逐一梳理，并提出相应的对策，希望起到抛砖引玉的作用。

一

92号文对项目发起、项目筛选的影响

PPP项目目前一般由政府发起，并进行项目筛选，回报机制一般包括政府付费、使用者付费、可行性缺口补助三种方式。在92号文之前，在国家大力推进以政府和社会资本合作模式的政策背景下，相当一部分PPP项目均是政府付费类项目，还有一部分PPP项目社会资本联合体中的建筑施工企业不承担投资义务仅承揽施工任务，还有的PPP项目不属于公共服务服务的商业项目等，这些项目基本已经进入财政部的PPP项目库，有的已纳入管理库。现在92号文已经印发，部分省市也相应出台规范PPP项目发展的意见如江苏省财政厅出台了《关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（苏财金（2017）92号），因此已入库PPP项目均面临核查清理。新项目包括储备库项目转为管理库项目将面临更严格的入库标准。

1、已入库项目的清理及清理中的主要问题

各级财政部门将全面核实PPP项目信息及实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件及PPP项目合同等文件，凡属于下列情形之一的项目，将予以清退：不适宜采用PPP模式实施的；前期准备工作不到位的；未按规定开展物有所值评价或财政承受能力论证的；不宜继续采用PPP模式实施的；不符合规范运作要求的；构成违法违规举债担保的；未按规定进行信息公开的等。

依92号文通知要求，如PPP项目尚在储备库或尚未进入项目采购阶段或项目进入项目采购阶段尚未完成采购程序确定相应的社会资本方，则根据92号文的要求，则经过梳理、甄别、论证等工作，并报当地政府同意，依程序申请退出所在省或财政部PPP项目库即可。但如PPP项目已完成项目采购，项目公司已经设立，项目已经开始建设等，则因92号文的影响，该项目的顺利推进将会受到严重影响，此类项目如何处理将是难点，此类项目是不是一律清退出PPP项目库，如清退出库意味着PPP项目合同得提前终止，政府和社会资本方如何解决提前终止情形下的社会资本投资退出问题，此类政策风险引起的PPP项目合同提前终止，社会资本方能否要求政府方赔偿，以及政府方该项目烂尾后如何处理等。另外该类PPP项目是不是可以启动再谈判程序，是不是可以调整原先的实施方案，原先的两个论证不规范，能不能重新进行规范论证等等，这类整改措施到位后，是不是不清退出库。这些问题均需要财政部审慎对待并提出合法合理的政策安排，否则92号文一刀切的做法将会把这一系列的问题留给地方政府和社会资本，这一类问题如累积将会影响政府信用，影响一方的经济发展甚至是社会稳定。

2、新项目的入库标准

对新项目的入库，则相对简单得多，地方政府可严格依据92号文件的精神及所在省市的具体要求，在项目发起、项目筛选阶段严格按照要求确定PPP项目。根据92号文件的要求，“两个强制”项目即在污水、垃圾处理、城市供水等市场化程度较高、操作相对成熟的公共服务领域新建项目和在轨道交通、港口码头、综合管廊、智慧城市、养老服务等公共领域的项目，政府平台存量项目，有现金流、使用者付费的项目优先入库；无运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目建设运营风险、不属于公共服务范围的纯商业类项目、前期准备工作不到位、未建立按效付费机制的项目不得入库。

二

物有所值评价、财政承受能力论证及实施方案的编制

1、咨询机构的选择

实践中，政府在项目识别、项目准备阶段对PPP项目的物有所值评价、财政承受能力论证及实施方案的编制等一般交由委托的咨询机构编制，咨询机构专业能力和职业水准等显得非常重要，因此如何选择到合适的咨询机构极为重要。

目前，政府一般通过公开招标、竞争性磋商、比选等方式确定咨询机构，但近年来，政府在通过公开招标、竞争性磋商、比选等方式确定的咨询机构提供的咨询服务及编制的两个报告、实施方案均或多或少地存在不专业、不尽职等问题。如某市污水处理管网PPP项目，规模60亿左右，政府方预算咨询费用150万元，但通过公开招标某咨询机构以30万元的价格中标，结果该咨询机构在咨询服务过程中不能提供有效的服务导致PPP项目无法推进。因此，政府方在选择咨询机构时建议设定合理的适合所涉PPP项目的招标文件，并对PPP项目咨询团队成员提出相应的要求，同时加强对咨询阶段性成果的检查、验收等，这样才有可能尽最大可能地选择到合适的咨询机构，督促咨询机构提供更优质的咨询服务。

2、实施方案存在的主要问题

梳理一下近年来落地的PPP项目所涉实施方案要，我们发现有的项目收入、成本测算不匹配，收入打的低，支出打的高，造成政府性付费或缺口性补助虚增，加大财政支出责任；有的项目绩效管理弱化，财政付费与绩效考核结果挂钩力度不大；还有的项目资本回报偏高等。有的PPP项目照抄范本，缺乏大量的数据测算，实质性条款简单描述，操作性不强，绩效管理内容过于弱化。如某道路、港口码头PPP项目实施方案中，涉及到的码头的运营收费、道路广告牌广告收入等，依项目特点及付费机制，该PPP项目的回报机制应确定为可行性缺口补助，但咨询机构形成的实施方案却将回报机制确定为政府付费，这显然是错误的。

根据92号文的精神及PPP的有关政策文件规定，政府方应加大对实施方案中股本结构、收支测算、收益分配、政府支出责任、风险分担、定价调价机制、采购方式、融资成本、资本回报率、绩效管理、退出机制等内容的审查，其目的是真正实现PPP项目风险共担、利益共享、物有所值、绩效导向的目标，经得起PPP项目的中期评估、绩效评价等。

3、有关建议

作为政府方，在采用PPP模式进行基础设施建设或提供公共服务的项目建设中，一定要合法、合规、合程序地推进PPP项目，但PPP项目涉及的领域多、规模大、专业性强、期限长等，政府方也非圣人，并不能很专业地对咨询机构提供的服务，两个报告及实施方案进行审查，因此，为规范推进PPP项目，提高PPP项目的质量，建议政府方可从以下几个方面着手，规范PPP项目的运作。

①政府相关部门、实施机构，要加强PPP政策和专业知识的学习，加强PPP能力建设；

② 鉴于PPP项目财政承受能力受限于不超过一般公共预算支出10%，政府要根据具体情况和项目特点有选择且有序地推进PPP项目落地；

③政府要依法合理确定合适的采购条件，选择适格的咨询机构提供咨询服务；

④由于PPP项目涉及的法律关系复杂，政策繁多，政府应依法聘请专业律师参与PPP项目，确保PPP项目合法合规推进，防范PPP项目法律风险；

⑤ 政府可依有关规定建立第三方评估机制，鉴于政府方不一定具备专业的知识和能力对咨询机构提供的服务及两个报告和实施方案进行评估，政府可建立第三方评估机制，另行委托专业的咨询机构对咨询机构提供的服务及两个报告和实施方案进行评估，提出修改事完善建议；

⑥ 政府可依项目情况组织专家对咨询机构提供的服务及两个报告和实施方案进行论证，形成专家意见。

⑦为提高效率和审查质量，政府可组织部门对咨询机构提供的服务及两个报告和实施方案进行联合评审。当然上述第三方评估、专家论证及部门联审可视情形一并组织实施。

【延展阅读】[1]92号文和192号文之后，PPP再谈判势在必行

[2]92号文之后---再议项目资本金（续）

[3]92号文和192号文之后，企业如何参与PPP项目

[4]PPP新政真的是利空吗?--92号文五大误读和新政难点问答

[5]权威！财政部官方解读92号文

[6]PPP的新常态——92号文的市场影响及应对策略

[7]中国式PPP的使命与出路

[8]如何理解2017年的PPP监管？

[9]全面看待92号文中的——按绩效付费机制

[10]理性看待92号文中的——商业地产开发“不宜采用PPP模式”

特别感谢

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今日观点

我国的PPP事业自上个世纪九十年代以来，几经起伏，在新时代迎来崭新的发展机遇，同时也面临新的问题和挑战。央地之间财权与事权的分配，市场主体与游戏规则之间的博弈，金融风险的防控，以及PPP模式与我国现行法律法规之间存在的冲突，都对我国PPP模式的持续、健康发展有所影响。如何应对这些现有问题，防控由此引发的潜在风险，也是摆在所有PPP从业者们面前的重大课题。作为PPP项目中的联接所有相关各方的关键一环，PPP咨询机构对此责无旁贷。

——北京清控伟仕咨询有限公司总经理刘世坚

来源：水木PPP

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