论文|产业集群跨境电商发展政策研究以跨境电商为契机

导读

以跨境电商为契机，实现传统成熟的产业集群的转型升级是重大的战略创新。本文基于波特的钻石模型，构建了政府促进产业集群跨境电商发展的机理和路径，并通过对浙江省义乌市的研究发现，政府没有厘清和市场的边界，对谨慎而为的重视不够，对政策评估不够充分。这个结论表明，政府应该积极厘清和市场的关系以及谨慎有为与盲目激进的关系，并加强事前、事中、事后的政策评估。

2016年，依托对外贸易和特色产业优势，浙江省选择义乌等县市区作为试点，探索发展产业集群跨境电商。这对深入挖掘跨境电商的市场和信息优势，实现传统产业集群的转型升级具有重要意义。但产业集群跨境电商的发展应该由市场推动还是政府推动？什么样的政策才能有效推动产业集群跨境电商的发展？

在產业集群发展政策上，Porter(1990)、Kuchiki(2007)、陈佳贵等(2005)、阮建青等(2014)和童心等(2015)都做了相关研究。在跨境电商发展政策上，Gomez-Herrera E et al.(2014)、石良平等(2014)、金虹等(2015)和谌楠(2016)等进行相关研究。但当前研究将产业集群和跨境电商割裂开来，没有探讨如何依托产业集群发展跨境电商的问题。产业集群政策的目的是促进处于成长期的产业集群有序快速发展，跨境电商政策没有涉及产业集群，产业集群跨境电商政策是为了促进成熟产业集群的转型升级。因此，产业集群跨境电商发展政策、产业集群发展政策与跨境电商发展政策相互联系又存在差别。解决产业集群跨境电商发展中政府作用的问题，需要结合产业集群和跨境电商的发展问题，进一步在理论和实践中进行深入探讨。

政策促进产业集群跨境电商发展的机理

(一)Porter的钻石模型

关于产业集群的理论研究颇多，但不同的理论适用于产业集群的不同生命周期阶段。其中，企业家精神理论(Maryann Feldman et al.，2005)和规模经济理论(John Britton，2004)研究的是产生阶段，集聚经济理论(Krugman，1991)研究的是发展阶段，而Porter的钻石模型研究的是成熟阶段。由于本文研究的是成熟产业集群中跨境电商的发展政策，因此选择Porter的钻石模型。进入成熟期后，产业集群的转型升级主要依靠内部的自组织和自增强能力。但如果集群内企业竞争力比较低，难以实现自主升级，集群竞争力就会衰退(毛园芳，2010)。因此，产业集群的转型升级离不开政策扶持(阮建青等，2014)。尤其是对以中小企业为主的产业集群而言，迫切需要政府扶持跨境电商的发展，为企业开拓国际市场，提升竞争力创造机会(Gessner G H et al.，2015；徐松等，2015；杨坚争等，2014)。

那么，政府应该如何通过促进跨境电商的发展实现产业集群的转型升级？根据Porter的钻石模型，集群的竞争力源自于企业战略、市场结构和竞争者、市场需求和相关支持产业四个要素的相互作用。政府的作用和机会的出现也非常重要。但是，政府则可以积极作用于产业集群，提升集群的竞争力。Porter认为，因为集群是产业发展的内在规律，因此政府不能行政干预。要正确引导集群的发展，政府只能通过有效的措施影响产业集群的四个要素。

(二)政策促进产业集群跨境电商发展的机理

政府推动产业集群跨境电商发展的机理和路径如图1所示。在推动产业集群跨境电商发展上，政府的任务是识别适合发展跨境电商的产业集群，并建立和完善支持跨境电商发展的政策。首先，政府要识别哪些产业集群适合开展跨境电商，这个识别机制可以有效地遏制跨境电商的无序发展。通常，政府是根据集群内企业的规模和数量、技术水平、产品市场状况等因素来识别的。

其次，从质量标准和品牌建设制度、配套服务体系、跨境电商服务企业和国际化战略等方面，政府要出台扶持政策。这些政策分别影响企业的战略、市场结构和竞争者、市场需求、相关支持产业四个要素，进而推动集群的转型升级。在扶持政策的支持和市场激励的推动下，跨境电商和产业集群联动发展，最终实现产业集群的升级和跨境电商的发展。

产业集群跨境电商发展的政策研究

浙江省义乌市非常重视跨境电商的发展，早在2013年就成立了“义乌市跨境电商协会”。2016年，在阿里研究院确定的《中国跨境电商创业二十五佳县(市)排行榜》上，义乌位居榜首。截至目前，义乌已获批浙江(义乌)跨境电子商务创新发展示范区和省小商品产业集群跨境电子商务发展试点。

(一)产业集群的识别

识别发展跨境电商的产业集群主要依托于两个原则：一是产业集群的基础良好；二是产业发展进入成熟期。前者是跨境电商发展的产业基础；后者是集群依托跨境电商实现转型升级的现实要求。义乌小商品基地是闻名世界、全球最大的小商品集散地，已形成针织、服装、拉链、饰品、毛纺、印刷、制笔、工艺品、玩具等小商品产业集群。从市场份额上看，以饰品和拉链为例，国内市场份额和国际市场份额分别达到了70%和30%、80%和20%。从市场成交额、对外贸易额、工业企业和规模以上工业企业数量、从业人数等上看，小商品产业集群的规模庞大。从品牌效应和销售网络上看，集群的产业体系相对完善。因此，小商品产业集群是义乌发展跨境电商的产业基础。浙江海宁的经编业产业集群和浙江平湖的箱包业产业集群的市场份额、产业规模、产业体系都为跨境电商的发展奠定了坚实的基础，具体如表1所示。

此外，义乌的小商品产业集群已经进入了成熟期。虽然集群的要素体系、产业布局和政策体系已较为完善，但也暴露出越来越多的问题，如以价格竞争为主，产业进入门槛低，品牌缺失，技术不高。基于产业集群跨境电商为以义乌小商品产业集群为代表的传统成熟产业集群的转型升级提供了潜在机会。

(二)具体的发展政策

国际化战略的实施。义乌正经历从全国性流通市场向国际化市场的转变，以及线上线下互动发展向国际电子商务之都的转变。无论从市场还是渠道上看，这两个转变都是建立在国际化战略的基础上的。早在2011年，国务院就正式批复义乌为实施国际贸易综合改革的试点。此后，义乌保税物流中心、航空口岸、铁路西站监管点等开放平台陆续启用；“义乌-宁波北仑”海铁联运班列和“义新欧”中欧班列先后开通。义乌的国际化战略并不是简单的商品国际化，城市建设的国际化也在加速展开。2016年，义乌提出并实施了提升城市国际化“十大举措”。义乌的国际化战略布局为小商品产业集群跨境电商的发展营造了良好的环境，促使生产制造企业由内向型向外向型的转变，为产业集群跨境电商发展奠定了微观基础。

跨境电商服务企业和平台的培育。在培育跨境电商服务企业和平台上，义乌出台了详细的政策。首先，引进电子商务第三方企业中前50强跨境电商服务企业进驻。目前，政府和阿里巴巴旗下的公司已达通达成了合作协议，将为集群内的中小企业提供一站式通关、结汇、退税、物流、金融等服务。其次，支持对企业、市场经营户自建的跨境销售平台。政府对企业、市场经营户自建的运营1年以上、年成交额超过1000万元跨境销售平台直接给予现金奖励，并针对非英语国家和地区开设多语种子网站或独立页面的电商平台给予现金奖励。同时，引导跨境电商企业的集聚发展，目前已建立40个网店村、3个淘宝镇和26个电商园区，电商园区建筑面积达150万平方米。

质量管理与品牌建设的加强。依托集群的信用效应，政府积极发挥声誉机制在保障产品质量和防范不诚信上的作用，推行质量失信企业“黑名单”制度，规范行业竞争秩序。品牌缺失和产品附加值低是小商品产业集群竞争力不高的主要原因。政府以制定和落实品牌发展规划为落脚点，拟在未来建设跨境电商网络品牌200个以上。为鼓励企业开展海外营销，推广品牌在国际市场的知名度，政府对跨境电商企业在国外进行品牌注册以提高品牌知名度的行為进行补贴，补贴标准如表2所示。

配套服务体系的建设。在配套服务体系建设上，首先，政府积极加强小商品生产制造企业与跨境电商服务企业的对接。在过去3年内，义乌市举办供需对接会100场以上，举办展会、论坛、沙龙等活动50场以上。通过上述活动，企业更加了解跨境电商运作方式、渠道优势和国外的市场情况等。同时电商服务企业更加了解小企业的产品情况，推动了双方的互动发展。其次，政府出台了具体的人才培养的政策，积极利用各种途径和平台加强人才培养，通过合作办学建立了一批小语种人才培训基地。最后，积极加快推进跨境电商公共海外仓建设，政府出台了公共海外仓建设基本要求、服务规范和数据交换规范。截止到2016年11月份，已在德国、埃及、西班牙、阿联酋、意大利等国建立17家跨境电商公共海外仓，面积达5万平方米。

政府政策合理性与存在的问题

(一)扶持政策的合理性

选择小商品产业集群来发展跨境电商，既满足了跨境电商发展所需的产业基础，又满足了产业集群依托跨境电商实现转型升级的要求。两者的结合有利于产业集群和跨境电商联动发展。因此，义乌的选择是切合实际的。

从时间跨度上看，政府进行了长远战略布局。2011年的国际贸易综合改革试点、2013年成立的“义乌市跨境电商协会”等反映出义乌依托小商品产业集群，基于国际化战略，以跨境电商为手段促进本地区特色产业转型升级的长期努力。从覆盖面上看，政府进行了全面的战略布局，产业集群跨境电商仅是一个“点”。政府近年来实施的城市国际化、诚信体系和质量体系建设等都是支撑产业集群跨境电商发展的要素。

(二)存在的问题

如同其他政策一样，促进产业集群跨境电商发展的政策应该坚持顺应市场、谨慎而为的原则，并加强政策评估。忽视市场作用的政策是无源之水，注定不能长久；激进的政策会导致跨境电商的盲目发展，不但不能有效促进集群的发展甚至会带来负面影响。另外，动态地看，政府应该审时度势，不断对政策进行调整和完善，因此要加强政策评估。

没有厘清政府和市场的边界。市场在资源配置中起决定性作用，同时也要更好地发挥政府的作用，因此，首先政策制定是要确定政府和市场的边界。但就目前义乌的政策看，政府和市场的边界并没有完全厘清。主要表现是，一方面，在市场配置资源的领域，政府出台的扶持政策过细，模糊了两者的边界。海外注册品牌、针对非英语国家和地区开设多语种子网站或独立页面、在电子商务园区的入驻和运营等企业行为应该交由市场来推动，义乌在这些领域出台的详细的现金奖励政策值得商榷。另一方面，在应该由政府配置资源的领域，如打击虚假宣传、假冒伪劣商品、侵犯知识产权、非法交易及欺诈行为等，政府措施不明确，力度不大。

对谨慎而为的重视不够。产业集群跨境电商是新生事物，牵涉到国际市场、国际物流、国内外贸易政策、汇率政策、语言习惯等复杂因素，试图制定科学、合理的扶持政策本身就是非常困难的。一旦政策失败，不仅会给跨境电商企业的发展带来损失，而且会沉重打击本已成熟、具有一定竞争力的产业集群。因此，在制定产业集群跨境电商的发展政策时，应该谨慎而为。

但义乌的政策却谨慎不足。如在支持跨境电商服务企业和平台上，政府使用了财政补贴和税收奖励等现金政策，以及土地和用房等非现金政策。这样的政策力度很大，效果明显。在激励政策下，电子商务经营主体达52233家，电商园区建筑面积达150万平方米。但是，如此庞大的电子商务经营主体是否能够降低风险、开拓市场、实现利润？如此规模的电商园区建筑是否都能够得到有效利用？一旦发生“黑天鹅”事件，企业和政府如何抽身而退？

对政策评估的不充分。无论是制定和实施过程中，还是在实施后，政府都需要对政策的效果进行评估。政策评估可以由政府的专题调研和政研机构实施，也可以由产业界的专家实施，还可以由政府部门和產业界共同实施。考虑到产业界专家和政府部门专家各有各的优势，两者结合对政策进行评估更为合理。审慎的评估结果对及时纠正政策偏差、合理调整政策目标与措施、提高政策效果意义重大。

作为一项公共政策，产业集群跨境电商的发展政策的评估应该贯穿到政策制定、执行和实施的整个过程中。但是从义乌的情况看，政策评估工作不充分。在政策制定时，政府较少采用先进的评估手段与方法，建立科学的评估程序，并基于详实的数据和信息对政策的预期效果进行评估。从政策实施中和实施后，政府也没有及时跟进进行效果评估。因此，政策效果如何不得而知。

产业集群跨境电商发展政策的优化

如何提高产业集群跨境电商发展政策的有效性见仁见智。本文认为，优化产业集群跨境电商的发展政策，要做到如下三点：

要科学识别存在的现实问题。产业集群跨境电商发展政策的目的是实现集群的转型升级，而不是为发展跨境电商而发展跨境电商。在制定政策时，政府要思考如何通过跨境电商实现集群的转型升级，即要把跨境电商的政策和产业集群的转型升级结合起来。为此，政府应经常性地亲临电商企业和平台、物流企业等一线，一方面，要识别集群的四个要素中存在的制约竞争力的问题，思考如何通过跨境电商解决这些问题；另一方面，要识别质量标准和品牌建设制度、配套服务体系、跨境电商服务企业和国际化战略等政策在提升产业集群的竞争力中存在的问题。

要处理好两个关系。一是要处理好市场和政府的关系。在市场可以发挥作用的领域，应该积极发挥市场的作用；在市场失灵的领域，政府要根据市场失灵的性质，针对性地制定相关政策。因此，政府应该降低或取消对海外注册品牌、针对非英语国家和地区开设多语种子网站或独立页面、在电子商务园区的入驻和运营等企业行为的现金奖励，而应该把政策的重心放在打击虚假宣传、假冒伪劣商品、侵犯知识产权、非法交易及欺诈行为等领域上。

二是要处理好谨慎有为与盲目激进的关系。对于成熟的产业集群，如果不通过跨境电商实现集群的转型升级，集群的竞争力会逐渐丧失。但是，在以GDP论英雄的绩效评估体系下，为追求政绩，盲目发展跨境电商可能会带来较大的风险。因此，政府应该积极地推动产业集群跨境电商的发展，但同时要切忌盲目激进。因此，政府要适当控制电商企业的数量和投资额度，积极发挥现有与跨境电商有关的如海外仓、电商平台、产业园区等投资的质量和效率。在充分发挥现有投资的效率的基础上，再继续扩大投资规模和数量。

加强全程的政策评估和现有政策的调整。政府应考虑设立专门的囊括政府部门专家和产业界专家的政策评估机构，通过定期和不定期的专项调研、座谈会、专项评估等方式加强对政策的评估。在新政策制定时，政府要进行政策的效果评估。政策实施后，要跟踪调查政策的效果，并根据具体情况适时调整政策。另外，在进行政策评估时，政府要确保评估结果的独立性和公正性。针对现有的政策力度不够和方式单一，政府要改变传统的以现金激励为主的方式，综合荣誉激励、教育培训、先进引导等多种方式。

参考文献：

1.Porter.The competitive advantage of nations.NewYork：The Free Press，1990

2.Kuchiki.Agglomeration of exporting firms in industrial zones in northern Vietnam：Players and institutions.Chromatographia，2007(43)

3.陈佳贵，王钦.中国产业集群可持续发展与公共政策选择[J].中国工业经济，2005(9)

4.童心，于丽英.高新技术产业集群政策有效性评价—以上海生物医药产业集群为例[J].科学学与科学技术管理，2015(6)

5.谌楠.政府扶持性政策在促进跨境电子商务发展中的有效性研究——基于复杂网络视角[J].浙江社会科学，2016(10)

6.Gomez-Herrera E.，Martens B.，Turlea G.The drivers and impediments for cross-border e-commerce in the EU.Information Economics and Policy，2014，28(1)

7.石良平，汤蕴懿.中国跨境电子商务发展及政府监管问题研究——以小额跨境网购为例[J].上海经济研究，2014(9)

8.金虹，林晓伟.我国跨境电子商务的发展模式与策略建议[J].宏观经济研究，2015(9)

9.Maryann Feldman，Johanna Francis，Janet Bercovitz.Creating a cluster while building a firm：entrepreneurs and the formation of industrial clusters.Regional Studies，2005，39(1)

10.John Britton.High technology localization and extra-regional networks.Entrepreneurship and Regional Development，2004，16(5)

11.Krugman.Increasing returns and economic geography.Journal of Political Economy，1991，99(3)

12.毛园芳.电子商务提升产业集群竞争优势机制案例研究[J].经济地理，2010(10)

13.阮建青，石琦，张晓波.产业集群动态演化规律与地方政府政策[J].管理世界，2014(12)

14.Gessner G H.，Snodgrass C R.Designing E-commerce cross-border distribution networks for small and medium-size enterprises incorporating Canadian and U.S.trade incentive programs，Research in Transportation Business and Management，2015(16)

15.徐松，张艳艳.应将跨境电商建成“中国制造”出口的新通道[J].经济纵横，2015(2)

16.李燕.新常态下我国跨境电商市场演进趋势及其发展策略[J].商业经济研究，2016(24)

17.杨坚争，郑碧霞，杨立钒.基于因子分析的跨境电子商务评价指标体系研究[J].财贸经济，2014(9) （来源：《商业经济研究》杂志文/徐锦波编选：中国电子商务研究中心）

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