如何重构食品安全监管机制？｜中法评加快重构国家食品安全监管体系

刘素华

中央党校政法部宪法行政法教研室副主任、副教授

食物权（the right to food)作为基本人权之一，其社会价值与日俱增。食物权构筑了生存权、健康权和生命权等原生权利的基础，奠定了在基本权利体系中的地位。今天，食物权已由个人自由权利发展为社会经济文化自由权利，市场自由竞争机制、私人自律机制和政府监管机制等共同作用于食物权。

市场自由竞争机制和私人自律机制在经济利益驱动下，背离排除不利营养循环的食品安全标准，侵害公民食物权引发竞合侵犯公民多项基本权利。因此，规范食物安全标准，明确食物安全监管机构职责，排除侵害食物权正当性的因素，是保障食物权的价值目标。

一、食物权的法理分析

二、侵害公民食物权的现象分析

三、加快食品安全监管体系改革，保障食物安全权

本文原题为《论公民食物权与食品安全监管机制的重构》，首发于《中国法律评论》2017年第5期策略栏目（点此购刊），原文字数约为10000余字，为阅读方便，略去脚注，如需引用，请参阅原文，敬请关注！

食物权的法理分析

食物权由“食物”和“权”两个词素组成，研究食物权应先研究食物与权的理论关系，再研究食物权的属性、价值和保障机制，才能厘清公民食物权与重构食物安全监管机制的内在逻辑和法理关系。

（一）食物的内涵

食物（食品）作为维持自然人生命和身心健康的能量来源，满足人类生存需要是其首要价值，该价值依托食物能提供能量的属性确立了人类获取食物的基本客观标准，即食物作为能量物质不能侵害或不利于人的生存和健康（包括生理和心理健康）。

同时，因食物能够提供多样性能量的特征，具有满足不同人的情感、精神需求的价值，奠定了人类确立食物的主观标准，即食物应该尊重人的自由意志和精神需求。食物的客观性和主观性共同决定了食物的内涵。

百度百科对食物的定义为：“食物是指能够满足机体正常生理和生化能量需求，并能延续正常寿命的物质。对人体而言，能够满足人的正常生活活动需求并利于寿命延长的物质称为食物。食物是通常由碳水化合物、脂肪、蛋白质或水构成，能够借进食或是饮用为人类或者生物提供营养或愉悦的物质。”

“延续正常寿命”的功能体现食物的客观性价值，“愉悦”功能体现食物的主观性价值。《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第99条规定：“食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。”这里强调食物是人类可以直接用于维持身体能量需要的物品。

《食品工业基本术语》认为：“食品(food)可供人类食用或饮用的物质，包括加工食品，半成品和未加工食品，不包括烟草或只作为药品用的物质。”

从上述表述可以得出结论，所有能够用于人类充饥、解渴并提供新陈代谢能量的物质、物品、合成产品等都可以是人类的食物。食物的生产、加工、包装、运输等环节的安全性组成食物的整体系统安全，其中任一环节的瑕疵或不能满足主客观价值标准需要时，都会导致该物质不能成为供给人类的安全食物。

可见，食物不是简单地由碳水化合物、脂肪、蛋白质或水构成的，能够提供人体新陈代谢的物质；同时，食物应具有满足人类生化安全和使人精神愉悦的功能。所以，成为食物权标的物的物质，必须符合食物的客观性价值和主观性价值两个标准。

（二）食物权的内涵

食物权是一项存在争议的权利。国际人权法和联合国人权委员会、粮农组织等确认人类享有食物权，而一些国际组织和国家对食物权持反对观点，不认同食物权。确认食物权的基本人权属性，需要从基本权利理论、人权理论和国际人权法规范给予分析论证。

1.食物权与基本人权的关系

“基本权利”的英文表示为“basic rights of citizen”或“fundamental rights of citizen”。“basic”或“fundamental”强调的都是基础性的、基本的与权利“rights”合成基础性权利，citizen强调基于个体自然人获取的一国法律身份的社会人资格。基础性权利与公民组成的权利内涵是以具有公民法律身份为前提享有的基础性权利。

“人权”的英文表示“human rights”，但也有表示为“right in person”。“human”的中文含义是人类，是个人的集合概念，其与“rights”（权利）共同表述的准确含义是“人类的权利”；而“right in person”的“person”中文含义是指具体自然人，“right”与“person”合在一起指个体自然人的权利，强调个人的权利。这两个词组翻译成中文都是人权，但是含义不同。

中国学术界对于人权的表述，一般采用“human rights”“人类的权利”之表述。此处人权作为抽象、概况性的表述，指所有个人的权利，人权是不特定多数自然人享有的集体性权利。而当人类的权利体现为具体自然人的权利时，应为“right in person”。两个人权词汇，在英文表示上有区别，但实质上都强调“人”作为人应享有的权利。“人类的权利”是由个体自然人的权利组成，只有每个自然人权利得到保障，“人类的权利”才能实现。

我国2004年的宪法修正案中使用的人权概念，是“human rights”。以集体性权利的概括表述，把个人权利涵括进来，其立法本意即强调保障“个体自然人的权利”，进而实现“人类权利”。食物权的权利性质属于集体性权利，在该权利与具体人结合时，表现为具体自然人的权利。国际人权法对基本人权的规定范围，说明食物权是人类的基本权利，也是具体人的基本权利。

《世界人权宣言》第25条第1款规定：“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务，在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。”该条指明人类享有健康和福利基本权利的第一要素是“食物”。

食物保障的目标是食物权。在个体自然人没有能力获得食物时，他“有权享受保障”，即基本权利主体维持他本人和家属的健康和福利的“客观价值秩序不仅要求国家承担消极义务，还要求国家承担保护义务，即通过设立完善的制度、组织、程序实现对基本权利的制度保障（Institutsgarantie)”。保障食物权的制度就是构建完善的食品安全监管体系。

2.食物权的属性

从食物的功能来看，食物具有满足人的自然生存需求的客观属性和满足人的精神意志层面需要的主观属性，食物权具有双重属性。

（1）自然属性

食物权是构筑生存权、健康权和生命权的基础，从权利的起始讲，食物权是人类脱离母体成为独立个体后，出于本能的生理需要，先天存在的原生性权利。原生性权利不以人的主观意志为转移，基于自然规律或自然性而存在，是人自身存在的组成部分。

食物权满足生存权、生命权和健康权的自然需求，是决定自然人存在的基础，它与生存权、生命权、健康权高度竞合。同时，人类早期食物主要靠自我生产供给，食物权以自给自足的自然经济作保障，社会因素对食物权的影响较小。

（2）社会属性

人类食物权从最初的自我供给的自然经济状态向依靠国家、社会供给的社会经济状态转变，权利属性也从个人自由经济权利向社会经济文化权利转化，并需要国家履行义务作保障。

2007年5月联合国粮食及农业组织（粮农组织）公报，将每个人拥有获得足够食物的权利一食物权，定为当年“世界粮食日”的主题。食物权受制于文化、宗教、个人主观意志等因素的比例不断加大，权利的社会属性凸显。联合国人权委员会特别报告员讲：食物权是消费者有权根据自己的文化传统经常、长期和无限制地直接获得或以金融手段购买适当质量和足够数量的食物，确保能够在身体和精神方面单独和集体地过上符合需要和免于恐惧的有尊严的生活。

该条强调食物权有保证人的精神自由和免于恐惧地“有尊严的生活”的价值，指明食物权具有的人格权性，集中体现食物权的社会属性。

食物权的社会性还体现在有的国家和机构反对食物权，如布雷顿森林机构、世界贸易组织、美国等认为食物权不是权利，理由是食物权侵害自由、食物权引发革命、食物权引起福利依赖以及食物权需要资源。以侵害自由否定食物权，实质是否定生存权、健康权和生命权等基本人权底限需求保障。自由的前提是有享受自由的主体，如果享受自由的主体不存在，自由就没有意义。这种主观意愿强调自由否认客观权利的存在，有违自然法则和实定法之基本标准。

（三）食物权的权能

在人类社会进人高度发达和富裕的今天，财富配置不均衡导致人类社会目前饥饿人口数仍维持在一个较高的水平。根据联合国粮食及农业组织、世界粮食计划署以及国际农业发展基金会于2015年5月27日发布的《2015年世界粮食不安全状况》报告显示，全世界的饥饿人口约7亿9500万人，约占全球总人口的1/9。

从逻辑起点看，因食物权没能实现，才导致人类生存权、健康权和生命权等同时受到威胁和损害，说明食物权与多项基本人权竞合。分析食物权的权能，有利于厘清食物权与基本人权体系的关系。

1.食物获得权

人类食物权受多种因素限制。首先，食物权的实现，是以人能够获得充分的食物、免于饥饿、保障本人和家人的健康与生命，为第一要义。

获得食物是人类食物权实现的第一步，也是保障人类生存权、健康权和生命权的基础，获得食物的权能称为食物获得权。食物获得权是保证人类免于饥饿，维持生存的最低功能，食物获得权还有保障人类生理精神健康的较高功能。

食物获得权的实现，需要一定的条件。食物的供给能力是食物获得权的基础：一是食物生产者生产供给的食物能满足自己的需要，保证自己的食物获得权；二是食物的生产者生产的食物除满足自己需要，还有剩余产品供给其他社会成员，可以满足不生产食物或生产食物不足的社会成员通过购买或交换等方式获得食物，实现食物获得权。

食物获得权除受土地、水、植被、人力资源、资金等生产要素的限制，还需要国家、社会等义务主体不剥夺生产食物的土地资源，不迫使自然人丧失工作岗位等而保有获得食物的条件。

2.食物安全权

食物获得权以食物免除人类饥饿、保障人的基本生存为目的，此外，食物还具有排除不利营养和满足人类获得充分食物的权能，即食物安全权。食物安全权是食物权中的较高权能。

首先，食物在数量上必须以满足人类生理活动的充分能量需求为目标；其次，食物不得含有危害人体生理健康的物质或变异结构，能保证身体健康和种族的良好繁衍。根据《经济、社会和文化权利委员会第12号一般性意见（1999年）》表述：“当每个男子、妇女、儿童，单独或同他人一道在任何时候都具备取得足够食物的实际和经济条件或获取食物的手段时，取得足够食物的权利就实现了。”可见每个自然人随时、长期以不同的社会状态和方式获得充足食物，即表明食物安全权得到实现。

食物安全权分两种情况：一是在食物供给充足的情况下，每个自然人有经济购买能力；二是在有购买能力或获得食物手段的情况下，社会有充足的食物供给。

该意见明确食物安全权实现的三种方式：一是客观上具备取得足够食物的条件，包括本人自我生产能力和外部供给能力；二是有经济购买能力，即在社会食物供给充足的情况下，能够以金融手段获得；三是有获取食物的其他手段，即除前面两种手段外，还有从国家、社会得到救济手段等。食物安全权的实现，除权利主体的自身因素外，国家和社会的责任也是重要因素。

《社会、经济和文化权利国际公约》第11条规定“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利……”保障食物安全权以“采取适当的步骤”为各国义务，这种义务以建立完善的食品安全监管机制为保障。联合国粮食及农业组织强调，各国政府应当认可人人拥有食物权，并切实保护这一人类赖以生存的基本权利。

这不仅要求国家承担消极义务，还要求国家承担积极的保护义务。第一层次的保护义务源于人性尊严的宪法建构原则，要求国家积极保障自由权不受其他私人侵犯，而不限于国家的消极尊重义务。第二层次的保护义务则针对第二代人权即社会权，细化为国家的积极给付义务，“制度保障”的客体从单一的自由权拓展至自由权与社会权并立的局面。

可见，食物权的“制度保障”义务须建立食物安全监管机制，形成国内食物安全保障制度，同时也要求建立国家间的合作机制，以各国的积极作为形成国际安全保障机制。

3.食物人格权

食物自身属性的差异和公民主观价值取向的不同，使每个自然人对食物有不同的喜好。选择食物的自由，体现个人自由意志下的人格尊严。

人格尊严是公民所应有的社会地位，是自然人对自身价值的认识与其在社会上享有的基本尊重的结合。

公民基于生理生存的自然需求获取食物体现为食物权的客观性，保障这种客观性是尊重公民作为人应享有的基本权利；公民在获得食物的过程中，基于文化传统、宗教信仰、个人偏好等精神层面的认同，以主观意志为指导的选择，是对人的社会性需求的尊重，体现为食物人格权的主观性。食物人格权作为体现公民意志的一项权能，要求政府不得任意剥夺、限制公民对食物的自由选择权利，或使公民很难获取食物。

例如，政府任意逐出或使公民被迫流离失所特别是被迫离开主要谋生手段的土地，就会违反尊重食物权义务；或者政府在取消社会保障规定时，不能确保易受伤害群体拥有谋生的其他手段或者在食物生产过程中允许放任添人某些民族、种族禁忌的成分，或在发生武装冲突时，政府和其他武装团体破坏生产资源、封锁扣押或转移向平民发放的救济食物供给等，都是没有履行保障食物人格权的法定义务。

侵害公民食物权的现象分析

公民食物权的实现需要食物获得权、食物安全权和食物人格权都得到保障，其中任一权能被侵害，食物权都无法实现。今天妨碍我国公民食物权的核心因素是食物安全权不能得到保障。食物安全权以食物安全为核心，主要包括两方面：一是食物自身因素（如毒蕈）；二是人为制造的不安全因素。下面重点分析人为制造的不安全因素及形成的公共危机。

（一）监管缺失的市场自由经济行为侵害食物安全权

我国已通过经济体制改革，建立多种经济模式，保障了13.6亿多人的食物获得权。在食物获得权实现的过程中，市场经济自由机制和私人机制对利益最大化地追逐，政府监管不到位，导致公民、组织、企业等食物生产、加工、存储、销售等主体放弃食物安全标准，侵犯公民食物安全权，使食品安全公共危机事件不断发生。2017年，根据中国消费者协会统计公布的数据显示，2016年度食品以16409件投诉居各类商品投诉第六位。

如网上流传的：“从大米中认识了石蜡；从火腿肠中认识了敌敌畏；从咸鸭蛋、辣椒酱中认识了苏丹红；从火锅里认识了福尔马林；从牛奶中知道了三聚氰胺……”食品安全风险存在于食物各体系结构中，已严重威胁公民基本权利与自由。市场自由经济机制、私人选择机制和缺失的政府监管机制引发的食品安全公共风险侵害公民食物安全权，同时也是食物权不能充分实现的直接原因。

（二）违规施用、添加有害物质，违反食品经营安全标准，侵害食物安全权

当前我国食品安全风险发生在食物的种养殖、加工、储存、运输和销售各个环节中，主要是人为施用、添加各种有毒有害物质，以及违反食物经营安全，造成食物安全权不能实现。

1.食物源头的安全风险

食物源头是指食物的种养殖阶段，食物源头安全风险表现为：一是大量和不科学使用农药、化肥，造成农药、化肥等有害物质在农产品中超量残留；二是滥用兽药、复合饲料、添加剂等，造成抗生素、激素及其他有害物质在禽、畜的体内及乳制品、水产品中残留；三是重金属在农禽产品中超标、超量残留。

食物源头安全问题以化学性中毒为主，如有机磷农药中毒、毒鼠强中毒、瘦肉精中毒等。在食物种养殖的源头施用、添加的有毒有害物质，在动植物生长的过程中，有毒有害物质进人植物的根、茎、叶、果实和牲畜、家禽、海产的肉、骨、血液中，成为动植物自身的构成部分，存在于食物生产、加工、存储、运输和消费的全过程，即使运用技术手段都不能完全消除、消解食物中的有毒有害成分。

这样的食物一旦被消费，不可避免地以显性或隐性的形式损害公民食物权，并竞合损害公民的健康权、生命权等，冲击基本权利安全体系。

2.食物加工、生产、存储、运输中的安全风险

食物安全既包括最初的源头生产安全，也包括食物加工、运输、包装、销售、配售中的经营安全。经营安全风险主要有：

一是食品加工企业使用劣质原料，如用病死、毒死畜禽加工食品；

二是超量使用食品添加剂，如超限量使用增白剂“过氧化苯甲酰”、防腐剂“苯甲酸”及甜味剂等；

三是非法使用非食品加工用化学添加物，如二氧化硫、甲醛、吊白块等；

四是人为造假，牟取暴利；

五是食品的储存、运输环节没有有效控制污染的措施和规定，放任食物污染和自身变质，并进人消费阶段。

（三）转基因食品的未来安全风险问题

对于转基因食物安全风险危害程度，当今我们的认知水平还不能完全解决这个问题，但从当前国内外对转基因食品的研究看，转基因食品可能损害人类的免疫系统、产生过敏综合征或产生毒性，对人类和人体存在未知的危害。

在人类今天不能完全确定转基因食品对人的健康和后代健康潜在威胁风险达到什么程度的情况下，把多种转基因食品供给公民消费，已实际置公民的食物权于不安全境地，损害的仍然是食物安全权。

食品安全要求结果安全，即食品食用后的安全；过程安全，即食品从生产源头到消费后的安全；现实安全，即当前人类认知水平下的安全；未来安全，即人类进步发展后，人类后代的心身安全。如果食品安全达不到上述各方面的安全，就不能是真正的安全。转基因食品最大的风险就是未来安全。

加快食品安全监管体系改革，

保障食物安全权

面对公民食物权的安全风险，我国多次改革食品监管机构，意图控制食物安全风险。1998年国务院机构改革成立专门的食品安全监管机构一国家食品药品监督管理局；2013年国务院第五次机构改革，启动工商行政管理局、食品药品监督管理局和质量监督管理局“三合一”改革方案，力图将分散在各监管机构里的食品安全监管权集中，整合部门力量，加强监管。但从目前已在地方实施的“三合一”机构改革的运行效果看，与预期目标差距较大，我们需要审慎思考重构食品安全监管机构的改革路径。

（一）加快解决中央和地方改革不同步的问题

2013年国务院实施新一轮的加强市场经济秩序和食品安全监管体制的改革，这次改革不同于前五次“中央先改地方后改”的模式，首先在地方推行工商行政管理局、食品药品监督管理局和质量监督管理局三机构合并的“三合一”模式。

三机构合并后成立的新机构，在人员编制、事权、财权等方面延续原三机构的职能，没有在机构内部职能部门设置上，进行深人改革，仅形式上将三机构合并为一个行政机构，但实际运行基本各行其是。而在中央层面，三个机构没有合并，仍然按照原来的职权分别向下级发布行政命令和行使行政职权，这就形成中央三个职能机构对应地方一个行政机构。

“三局”组成的“三合一”机构分别行使行政管理职权的体制，导致合并后的基层机构须单独抽出专门力量，应对中央三个机构布置的各项工作。碰撞、冲突和上下级体制上的不衔接等问题，加剧了基层机构内部职能的不协调，进而导致整体食品监管体系的不顺畅，难以实现预期改善市场经济秩序和防控食品安全风险的改革目标。

（二）尽快统一地方食品监管机构改革模式

中央机构没有改革，也没有对地方改革出台统一的范式要求，导致地方各省市“三合一”机构改革模式不相同，甚至出现同省不同市不同改革模式的状况。例如，有的地方在县级进行了三部门的合并，有的在市级进行了三部门合并；各地合并后的新机构名称也不尽相同，有称市场监督局，也有称质量和市场监督局；也有把原来工商局的登记、广告许可、动产抵押以及食药监、质检的许可业务职能剥离出来，成立一个新的“行政审批局”。

上述情况导致改革后的食品监管机构在人员编制、职能、经费等方面难以统一，执法成本升高，行政效益和监管成效降低。

（三）尽快统一改革后新机构的执法依据

地方“三合一”改革后，因原来三个行政机关适用的程序法不一致，新的程序法未制定，导致执法依据不统一，监管职能难落实。例如，乙县市场监督局发现自己内部的法制机构不核审食药、质检案件，只审工商案件。

法制机构的理由是：按照《食品药品行政处罚程序规定》，食药案件实行“合议制”，没有规定案件由法制机构核审；按照《质量技术监督行政处罚审批程序规定》，质检案件的审理，由案件审理委员会作出决定，也没有规定法制机构审案；只有《工商行政管理机关行政处罚程序规定》里明确由法制机构核审工商案件。

在遇到具体食品安全案件的处置时，适用哪个部门的程序规定，给改革后的监管机构带来困扰。同样在乙县，该市场监督局查获一家企业生产、销售的豆浆机有重金属超标的质量问题，法制机构认为：该案件涉及生产领域，应当按质检的行政处罚程序规定，由案件审理委员会作出决定。主要领导认为案件有销售行为，进人了流通领域，可以按《工商行政管理机关行政处罚程序规定》由法制机构核审。

法制机构提出豆浆机属于《食品安全法》第2条规定的“食品相关产品”的范畴，也属于《食品安全法》第34条规定的禁止生产经营的“食品相关产品”范畴，应依据《食品药品行政处罚程序规定》由办案人员“合议”。主要领导认为在执法程序上，案件按照《食品药品行政处罚程序规定》合议后交法制机构核审并不与工商、食药、质检的行政处罚程序规定冲突，仅是增加一个核审程序，不影响由案件审理委员会再作决定。

但法制机构又提出：行政处罚书应该如何告知相对人行使救济权，是向上级工商部门、食药部门抑或质检部门申请复议？如果当事人同时向三个上级主管部门申请复议，三个部门都受理，作出的复议决定不一致怎么办？

由此可见，地方探讨“三合一”改革模式的时间不宜太长，在试运行已经三年的背景下，国务院在调查和摸清问题的基础上，应尽快制定统一的三个机构的改革模式，改变现在职能不衔接、执法无依据、上下级行政隶属不清晰的监管困局。

（四）制定前瞻性食品安全监督法，避免立法不周延，执法无据

按照法治原则，法无禁止皆可为，但在食品安全监管领域，因立法和人类对事物认识的局限性，再加之科技发展，化学科学研究不断进步，各种新合成的高毒剧毒、化肥和添加剂等不断出现，国家制定的禁止有毒、有害物质施用、添加到食物中的规定，又因常常采取列举式规定，使一些对食物有损害或潜在风险的有毒、有害物质没有列人法律、法规和规范性文件的相关规定中，当这类有毒、有害物质施用、添加到不同的食物中，便出现执法无依据的困局。

例如，2016年11月某市江南区食品监督局在抽查茶树菇时，查出一家商店售卖的茶树菇含有硫丹，该食监局在处置这起食物安全风险事件时，发现法律、法规或规范性文件没有禁止在茶树菇上使用硫丹，对售卖者追究法律责任缺乏法律依据。虽然国家农业部1586号规范性文件规定高毒农药不得用于果树、茶树及十字花科等植物，列出了高毒剧毒农药的范围，其中规定硫丹不得用于苹果树、茶树，但茶树菇不是茶树产品，此条规定不适用茶树菇的执法处理。

《食品安全法》第14条规定“国家建立食品安全风险监测制度，对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测。国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理、质量监督等部门，制定、实施国家食品安全风险监测计划……省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门会同同级食品药品监督管理、质量监督等部门，根据国家食品安全风险监测计划，结合本行政区域的具体情况，制定、调整本行政区域的食品安全风险监测方案，报国务院卫生行政部门备案并实施。”

虽然该规定让地方政府行政卫生部门结合本行政区的具体情况组织制定、实施食品安全风险监测方案，但没有规定监测方案的具体标准。这样原则性的规定，可操作性弱，弹性大，可执行性差。

在立法滞后的情况下，社会食品安全的治理是摆在执法部门面前的迫切问题，不能被动地等待地方改革探索成功、有稳定的模式参考后，再重构全国食品安全监管体制。特别在今天的互联网时代，食品安全是全体民众高度关注的民生问题，任何一地的食品安全问题，都会引发全国乃至全球的关注。

政府应在食品安全治理问题发生前控制风险，在现有食品安全监管机制的基础上，根据实际中遇到的具体状况，加快重构国家食品安全监管体系，有效控制风险，保护公民食物权这一基本人权。

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