《“农村集体土地无须征地即可入市”系误读——兼论“集体经营性建设用地入市”政策及前景》的文章是傻大方资讯网小编转载于网络，如有侵权请联系删除。

2017年8月28日，国土资源部、住房城乡建设部联合发布了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（以下简称“《试点方案》”），并宣布将北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都13个城市纳入试点。

此举作为农村土地改革的重要举措及楼市调控的重大措施，自发布之日就引发了房地产流量公众号的狂欢，在争相发文解读的同时，也出现了一系列的误读，其中诸如“农村集体土地无须经国家征地即可进入市场”、“集体土地入市租赁引发楼市跳水”这样单纯只为吸粉抓住眼球的标题层出不穷。针对此类误读情形，本文展开说明并对“集体经营性建设用地入市”政策加以简单解读。

一、集体建设用地不等同于“农村集体土地”

在此，有必要明确几个概念。

（1）集体土地。现行《土地管理法》第八条第二款规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。该法第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

（2）集体建设用地，又叫乡（镇）村建设用地或农村集体土地建设用地，是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和经营性建设用地。集体建设用地所有权归集体所有，农民享有使用权，使用期限无规定。

（3）集体经营性建设用地，是指具有生产经营性质的农村建设用地。农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业所使用的农村集体建设用地。在中国银监会、国土资源部联合印发《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》中明确提出农村集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。

通过明确上述概念可知，集体建设用地并不等同于农村集体土地，集体土地包括为三种，农用地（包括基本农田、林地、草地、水利用地，以农田为主）、建设用地和未利用地，而《试点方案》在标题中就明确写明，该方案的适用于“集体建设用地”，不适用于农用地，也不适用于未利用地。

集体建设用地在审批时需履行严格的政府审批手续，《土地管理法》第六十条规定，农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照按照规定办理农用地转用审批手续。

二、并非所有农村集体土地均可直接进入市场

“农村集体土地无须经国家征地即可进入市场”这一说法实际上是偷换了“集体经营性建设用地入市”的概念，为阐明这个问题，本文对“集体经营性建设用地入市”的相关政策加以简单的介绍：

（一）集体经营性建设用地入市政策回顾

2014年11月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，此意见提出“三权分置”概念，即归集体的土地所有权、归农户的承包权和归实际经营者的经营权。

2014年12月30日，国务院办公厅发布《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，明确将土地经营权分离出来。

2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，这标志着，我国农村土地制度改革即将进入试点阶段,试点工作将于2017年底完成。该意见中，针对农村集体经营性建设用地，明确提出，建立农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径；建立健全市场交易规则和服务监管制度。

2015年2月27日，全国人民代表大会常务委员会作出《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，在33个试点县(市、区)行政区域暂时停止土地管理法、城市房地产管理法关于集体建设用地使用权不得出让等的规定，明确在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。试点行政区域内只允许集体经营性建设用地入市，非经营性集体建设用地不得入市。入市要符合规划、用途管制和依法取得的条件。入市范围限定在存量用地。

2016年4月18日，财政部、国土资源部发布《关于印发<农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法>的通知》, 对农村集体经营性建设用地土地增值收益管理做出规范。

2016年6月，中国银监会、国土资源部联合印发《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》, 在坚持土地公有制性质不变，耕地红线不突破，农民利益不受损的前提下，开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款工作，落实农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价。

2016年12月，国土资源部下发《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》，进一步加快农村宅基地和集体建设用地确权登记发证工作，有效支撑农村土地制度改革。

通过回顾农村集体经营性建设用地入市制度相关政策的出台历程，可以看出只有“集体经营性建设用地”方属于“入市制度”中可以入市的土地类别，宅基地和公益性公共设施用地均不存在“入市”的政策。

（二）《试点方案》的规定与“集体经营性建设用地入市”概念是有很大区别的

1.从政策出台的目的来看

国土资源部、住房城乡建设部此次发布的试点方案主要目的是为了“增加租赁住房供应，缓解住房供需矛盾”、“拓展集体土地用途，拓宽集体经济组织和农民增收渠道”，属于房地产调控的主要措施，以建立购租并举的住房制度、构建城乡统一的建设用地市场、建立健全房地产平稳健康发展长效机制为目的。而“集体经营性建设用地入市改革”作为我国农村土地改革的重要组成部分，其目的是为了盘活农村存量建设用地；激活农村土地资产，增加农民财产收入；促进城乡要素流动，推动就地城镇化和新农村建设。

2.从政策出台背景来看

2017年7月27日，住房城乡建设部会同国家发展改革委、公安部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局、工商总局、证监会等八部门联合印发了《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，要求在人口净流入的大中城市，加快发展住房租赁市场。8月28日，国土部和住建部联合发布了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》。可以看出，七月份的政策和八月份发布的《试点方案》解决的都是房屋租赁的问题，区别在于七月份的政策针对的是城市，八月份的政策针对的是农村。

反观“集体经营性建设用地入市”政策，自2014年以来，在农村土地制度改革的背景下，针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，中央及各主管部门公布的一系列政策文件，旨在建立农村集体经营性建设用地入市制度及相关配套制度，完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径，建立健全市场交易规则和服务监管制度。

3.从实施客体上看

《试点方案》明确指出“利用集体建设用地建设租赁住房”，而“集体经营性建设用地入市”鲜明地表明实施客体仅限于“集体经营性建设用地”。本文已在第一部分分析了两个概念的不同之处，可以看出《试点方案》的实施客体范围比入市制度更加宽泛，毕竟集体建设用地不仅包括了经营性建设用地，还包括宅基地和公益性建设用地。

4.从具体实施方式上

《试点方案》允许村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。北京市作为集体土地建设租赁房试点较早的城市，从2011年起，北京市先后在朝阳区平房乡、海淀区唐家岭、温泉镇3-3街区351地块、昌平区北七家镇等5个集体用地上开展了租赁住房项目试点，建设租赁住房1.28万套，有效解决了北京供地紧张之困。

根据《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，集体经营性建设用地入市方式被简单描述为“存量农村集体经营性建设用地使用权采用出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价”。作为农村集体经营性建设用地入市政策试点地区，北京市大兴区在全国率先提出了集体经营性建设用地入市“镇级统筹”模式。2016年1月，北京赞比西房地产开发有限公司以8.05亿元竞得大兴区一块土地40年的使用权，成为北京第一宗通过招拍挂形式出让的集体经营性建设用地。

可见，入市制度解决的是土地使用权流转的问题，而《试点方案》中则明确要求“不得以租代售”，项目建成后集体建设用地的使用权人并不发生变化。

综上，通过上述分析可见，《试点方案》的规定从政策出台的目的、背景、实施客体、操作模式等方面均与农村集体经营性建设用地入市政策存在本质性差别。事实上，在我国农村现有建设用地中，宅基地至少占70%以上，另外还有部分乡村公益用地，从而剩下的建设用地所占比例很小，其中的经营性建设用地比例就更小了。因此，不论是根据《试点方案》还是“集体经营性建设用地入市”制度，直接断言上述政策的出台即意味着“农村集体土地不用经过国家征地环节，可直接进入市场”，“政府向社会大规模转让土地红利”，实属对政策主观误解及夸大其词。

三、根据现有政策，集体经营性建设用地上市需具备的条件

在对集体经营性建设用地制度简单介绍后，根据目前已出台的集体经营性建设用地上市政策，在试点范围内，如农村集体经营性建设用地需要上市流转，需具备哪些条件呢。

虽然各试点区域在操作过程中均根据本区域的不同情况设立了不同条件、标准以及操作方法，但在整体上，农村集体经营性建设用地入市条件基本可分为以下两类，一类是尚未入市但已依法进行不动产登记并持有权属证书，符合规划、环保等要求，具备开发利用的基本条件。同时，所有权主体履行集体土地资产决策程序同意抵押，试点县（市、区）政府同意抵押权实现时土地可以入市的。另一类则是尚未入市但改革前依法使用的农村集体经营性建设用地，依法进行不动产登记并持有权属证书，按相关规定办理入市手续，签订土地使用合同，办理变更登记手续的情形。

四、《土地管理法（修正案）》针对集体经营性建设用地入市改革作出重大修订

2017年5月23日，国土资源部将《土地管理法（修正案）》草案向全社会公开征求意见，社会各界共计向国土资源部提出262人次、累计840条修改意见。在征求意见结束之后，国土资源部对修正草案进行了18处修改，并在7月27日将《土地管理法（修正案）》送审稿正式上报国务院审议。此次修订涉及现行《土地管理法》的41个条文，而农村土地制度改革（包括农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地这三方面内容），在修改补充条款中占了18条。

为农村集体经营性建设用地入市扫清法律障碍，被认为是此次《土地管理法（修正案）》的最大亮点之一，主要体现在：

1.在《土地管理法（修正案）》中删去了现行《土地管理法》第四十三、六十三条关于建设用地必须使用国有土地、集体土地不得用于建设用途的规定。

2.《土地管理法（修正案）》新增第六十三条规定“国家建立城乡统一的建设用地市场。符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地，集体土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股等方式由单位或者个人使用，并签订书面合同。按照前款规定取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、出租或者抵押。集体经营性建设用地出让转让的办法，由国务院另行制定”。

这部分修订为农村土地制度改革消除了最根本的立法障碍。根据国土资源部关于本次《土地管理法》修订的说明，这一改动体现将集体经营性建设用地与国有建设用地市场交易制度相衔接，实现同地同权的基本思路。在新增的第六十三条中对集体经营性建设用地入市的范围、条件等进行了原则规定，同时该条第三款规定集体经营性建设用地出让转让的具体办法，将由国务院另行制定。

由于国有与农村集体经营性建设用地入市在主体和目标尚有较大差异，对农村集体经营性建设用地入市管理不能完全照搬套用国有建设用地供应管理制度，目前，集体经营性建设用地入市制度的具体办法尚未制定。对此，国土资源部表示，在《土地管理法（修正案）》基本确立了农村集体经营性建设用地入市制度后，国土资源部将研究制定相关具体办法。

孟冰律师1994年开始从事律师工作，1998年加入京都律师事务所，执业二十余年，办理了大量诉讼和非诉讼业务。孟冰律师担任多家公司和机构的法律顾问，如光大银行总行、中信银行总行、国电联合动力公司、国寿地产公司、中交地产公司、香港APMG公司等，并协助这些企业完成诸如常规业务审核、土地使用权转移或获取、股权转让、资产并购、市场推广、争议解决等法律问题的处理。孟冰律师代理了大量由最高人民法院、中国国际经济贸易仲裁委员会审理的疑难案件，大多获得了胜诉或和解的结果。

木煜律师于2006年开始执业，其专业领域为法律顾问、投融资和资本运作、金融证券等领域的诉讼及非诉讼法律事务。执业期间，木煜律师担任多家大型企业的法律顾问，熟悉企业经营及日常运作模式，服务客户范围涵盖私募基金、政府投资平台、房地产、商业银行等多种类型。同时，木煜律师作为项目负责人成功办理了多起公司并购、债券发行、私募股权投资基金设立、公司改制及新三板上市等项目，在企业法律服务和投融资领域均具有丰富的实践经验。 

京都20周年庆-首部反映中国律师执业精神的大片《我们》