治堵通鉴︱拥堵收费的前世今生…(II) [一览众山小荣誉出品] 2018/05/11"

编辑团队

原文/

Lewis Lehe

翻译/

唐慧

文献/

姜克芳 校验/
钟佩茜

编辑/

众山小

排版/

赵雅薇

一

城市

交通

览

译者导读

道路收费系统，被许多城市作为缓解市中心拥堵，提升公共交通的万金油。似乎在大家的印象里，道路收费系统只是技术性革新。然而各国国情的差异也影响着该系统的可行性及实施效果。作者写这篇文章的用意就在于，让大家理解道路收费系统的推动力量和阻力在哪里。本篇是全刊的第二部分，按时间顺序详细介绍了三个案例：道路收费系统在香港的水土不服；在新加坡的成功推广；以及，在伦敦如节食减肥一般，拥堵缓解立竿见影，但最终还是被打回原形的历史演变。

一

1982: 香港电子道路收费(ERP)

引

言

1979年末，香港与十年前的新加坡情况相同：1970年代，实际人均收入和登记车辆数量都增加了一倍，但道路长度仅增长了17％。 1981年，香港尽管只有17％的人拥有汽车，每公里道路空间却有282辆注册车辆，这是世界上最高的比例。

方案由来

面对恶化的交通拥堵，1979年香港政府发布了白皮书

（参考文献1，请后台联系我们索取）

，批准了特定的高速公路和城市轨道交通的建设计划以应对汽车的快速增长，并且为公共交通和货运车辆预留道路空间。然而到1982年时，香港的小汽车年增长率就已攀升至12％，促使当时的香港交通局局长 Alan James Scott宣布严厉的“财务措施”：港府将私家小汽车的牌照费一次性上涨了近三倍，小汽车的初始注册费占到新车购买价格的70-90％，同时还将燃油税提高一倍以上。

这些财务措施在某种意义上是十分有效，并立竿见影的：1981-1984年香港注册的私人小汽车数量下降了42％（当然当时的经济衰退也起到一定作用）。但是尽管有保有量下降的大好局面，可是香港的交通情况却仍然在持续恶化，

因为家庭购买小货车来代替小客车，并将其注册为“商业”车辆使用！

更重要的是，交通拥堵并非仅仅是拥有汽车的问题，更是如何使用车辆的问题，而仅仅限制车辆保有量而不遏制使用，无疑一定程度上加剧了香港的道路拥堵。为此，在1983年3月，香港与英国道路研究实验室（由篇一介绍的Smeed Report衍生出来的机构）签订了咨询合同，开始设计和测试被称为电子道路收费（ERP）的无线通讯系统，类似于篇一介绍的Vickrey早期所提议的方案（注：加拿大经济学家、因对于不对称信息条件下的经济激励理论的贡献，获1996年诺贝尔经济学奖。）。该研究从1983年7月持续至1985年3月。

方案设计

在研究的策略方面，顾问们进行了情景模拟研究，以期比较不同的收费边界位置和不同的价格机制结构的影响。这些要远比任何实际建设的设备设施复杂得多，因为这些设计超过100个收费站点，多条收费边界线，以及基于交通流拥堵方向的收费价格。

在技术方面，ERP的工作方式如下：车辆先安装称为电子车牌号（ENP）的设备。当汽车通过人行道上的环路感应器时，ENP会通电，使车辆ID被感应、接收，并通过调制解调器将该ID传送到中央计算机。每个月用户都会收到一份帐单，列出他在通电时间内跨越区域边界的时间和地点。涉及2600辆装备车辆和18个收费站点的现场试验表明，该技术非常可靠。

图一、来源：Dawson和Catling（1986）。

（参考文献2，请后台联系我们索取）

提案失败

尽管成功的现场试验和模拟显示，香港实施拥堵收费后交通状况改善显着，但1985年研究结束时，港府却决定搁置这套道路拥堵收费ERP系统项目。Hau（1990）提出了十个未能通过的原因

（参考文献3，请后台联系我们索取）

，但有两个最重要：1）拥堵问题解决的急迫性暂时被外部条件的改善所推迟：香港新修建的城市快速路以及新的城市轨道系统，同时1982年香港的经济衰退，给政府征收新的费用带来了心理影响，其次2）1984年12月，英国同意香港回归中国，虽然这个时候通过香港拥堵收费的法案可能被理解为一项展示透明度的善意表现，但也可能会加剧全球对香港共产主义监督的担忧。

二

1998年新加坡电子道路收费 (ERP)

引

言

到了20世纪90年代，新加坡的地区许可证计划却变得越来越笨重：

因为该计划每天需要大约60名执法人员和60名专职处理执照许可的工作人员。鉴于执法人员需要长时间日晒雨淋，并需要应对车辆尾气、灰尘和噪音的工作环境，越来越多执法人员表达了不满。此外，高峰时段有16种不同类型的许可证正在使用，执法人员需要高度集中注意力确保他们正确识别这些许可证。 - Chin（2010）

（参考文献4，请后台联系我们索取）

除了人力需求之外，以纸质许可证为基础的系统还有一些基本限制：

o 无法基于进出次数进行收费。

o 它不能基于拥堵情况动态调整价格。

o 人们很容易在车辆之间交换许可证来作弊。

而香港之前实地检测的道路电子收费系统为改善这些问题提供了保证，新加坡决定建设全新的道路收费系统，并于1995年10月进行全球招投标。经过广泛的试验和宣传后，该系统也被称为电子道路收费（ERP），于1998年9月正式实施。

方案设计

新加坡的ERP可以通过两项技术来理解：

一、车载单元（IU），一种位于仪表板（或摩托车车把）上的装置

(http://www.lta.gov.sg/content/ltaweb/en/roads-and-motoring/managing-traffic-and-congestion/in-vehicle-unit-iu.html)

。

IU有一个用于“现金卡”的插槽，可在7-Eleven或邮局充值。IU共有6个车辆级别（见下图），因为向车辆收取费用是基于“标准小汽车当量数”（PCU）的倍数(一种根据车辆尺寸的计数方法）。

图二、车载单元里的车辆级别

例如，公交车支付的费用是汽车的两倍，汽车的价格是摩托车的两倍（见下文）。 IU的费用为150新元（110美元）

图三、车载IU装置。

二、龙门架，下图照片中的大拱门。

龙门架都是成对工作。当车辆靠近时，前方龙门架会向车辆的IU发射无线电射频信号，告诉它将适当向车载单元插入的现金卡收费。而后方第二台门架上的光学传感器用于确认车辆尺寸是否属于该IU注册的类型。如果出现错误，前方龙门架上的后拍摄像机会抓拍车辆尾部车牌。

图四、来自新加坡陆路交通管理局的ERP龙门架图像。请注意它顶部显示的当前价格及其适用的时间范围。

图五、ERP的工作原理和机制

您可能会问“为什么新加坡要求每个人都在他们的汽车中安装这款较大体积的车载设备，而不是一个简单小巧的EZ Pass-type RFID (注：一种射频识别的电子收费系统，主要在美国使用)设备？”

答案是隐私。

因为是龙门架主动联络IU并告诉它将对该卡计费，（而不是IU设备向龙门架主动推送您的账户ID的信号），所以系统只会当出现错误、或者你的现金卡被刷爆了以后才会记录您的信息。这是因为新加坡充分参考了当年香港推动拥堵收费系统的一项饱受诟病的隐私问题困扰，而提出的新加坡特色的ERP改进方案。

图六、银行现金卡，可插入车载IU设备，或者支付停车和商品费用。

三、收费结构

新加坡ERP龙门架形成的环形边界，以一定区域封闭以征收一定的进出该区域的车辆费用。新加坡ERP始于1998年，开通就拥有33套龙门架，可在新加坡CBD地区周围，快速构建区域许可证类似的收费限制区。从1999年起，新加坡陆路交通管理局架设了更多的龙门架以形成“外环边界”，并且在著名的乌节路商圈周围设置了一小段子边界。维基百科说，有一条出行路线在高峰期间你可能需要花15新元（11美元）的拥堵费才能使用。如今新加坡大约有80个门架在运行。你可以点开此网址

(

http://www.onemotoring.com.sg/content/onemotoring/en/imap.html?param=redirect

)

查看龙门架位置和收费价格。

图七、新加坡CBD收费区内不同年份的单次通过价格。

每个门架的价格在一天中都会有所不同。上图显示了不同年份的CBD收费区的工作日收费时间表。2003年之后，如果收费价格变化超过1新元时，在价格升降调整前会有5分钟的缓冲期，以防止汽车出现危险的等待或超速通过以节约费用。新加坡陆路交通管理局（LTA）每三个月会更新一次上述收费价格时间表，以保持新加坡快速路上的平均时速在45-65公里/小时之间，而收费区域内的道路平均时速在20-30公里/小时之间，这个值是新加坡交通工程师们认为道路流量最大化状态下的速度

（参考文献5，请后台联系我们索取）

。

四、财政

从新加坡的新闻报道看来，ERP的收入约为每年1.5亿新元

(

http://www.customstoday.com.pk/singapores-erp-revenue-falls-to-s152m-in-2014/

)

。收入并没有用于质押，而是流入政府的一般财政预算，成为其庞大预算体系中微不足道的部分。但是，ERP并不是被设计作为政府的摇钱树的。从ALS到ERP的技术转换实际上消耗了征收上来的大约30-40％收入。更准确地说，在确保实现交通流量控制的目标下，实际上ERP收费系统的成本比ALS系统要便宜不少。不过另外一方面，由于政府财政收入包含了很大一块对汽油征收的税收，而电子道路收费系统减少了出行和空转的油耗，因此对预算的总体影响并不明确。

1998年ERP道路拥堵收费系统的建设成本为1.97亿新加坡元（1.72亿美元），其中1亿新元用于支付用户安装IU 的补贴， 9700万新元用于架设龙门架和后台计算机。而ERP系统的年度运营成本约占收入的20-30％。

三

2003年伦敦拥堵费 (LCC)

引

言

新加坡和香港是小汽车保有量相当少的准城市州，而且都是岛屿型城市，外来车辆较少。因此他们几乎可以在一天之内给所有可能合理进入的车辆安装检测设备。相比之下，汽车从英国各地甚至欧洲进入伦敦，伦敦不能轻易要求他们全都安装收费设备。因此，尽管英国学者在交通经济学和工程学中一直扮演着极其重要的角色，但伦敦的收费政策一直等到20世纪90年代自动车牌识别（ANPR）变得可靠和便宜才开始定制。伦敦也是一个有关拥堵定价的有趣案例，因为它与香港或斯德哥尔摩都不同 -

没有形成天然水体隔离的最繁忙地区。

方案由来

在英国发布篇一所提及的Smeed Report之后，对伦敦的道路拥堵收费的各种方案, 从20世纪70年代到90年代中期，都在不断的开展研究和情景测速与推演。但是每次研究之后，决策者都将研究计划搁置一段时间 – 其中一个主要原因就是由于技术的不确定性。

不过经过多次迂回曲折之后，终于在1997年迎来了转机。那年英国工党在长期作为第一大在野党后终于赢得英国大选，从而执政。并随即发表了一份绿皮书，建议直选伦敦市长，并组建伦敦议会以管理大伦敦地区。而其执政的第二年，大伦敦地区的市民就投票通过了选举伦敦市长与议会的提案。

事实上，工党提议选择出来的伦敦市长，其中一项重要的权力就是市中心的定价权，因此伦敦新市政府成立了一个专家小组，再次专注研究道路拥堵收费问题。该工作组命名为伦敦道路收费选项组ROCOL(Road Charging Options for London)。 1999年伦敦议会通过了由市民投票通过的“大伦敦地区监管局法案”，其中就规定了道路收费的基本规则：例如，收费前十年的净收入主要用于资助改善交通项目。

2000年3月，ROCOL公布了一份正式报告作为其研究结果

（参考文献6，请后台联系我们索取）

，该报告认可使用自动车牌识别技术。两个月后肯利文斯通当选为伦敦市长，承诺就定价咨询公众。经过公众咨询后，利文斯通在2001年7月发布了一个具体计划，与之前的ROCOL计划相比，新计划更加温和 - 例如为收费区内的居民提供优惠折扣。

方案设计

伦敦交通拥堵费（LCC）自2003年2月17日起，工作日上午7点至下午6点30分之间，在22平方公里的收费区（CZ）内（如下所示）在街道开车或停车时，收取5英镑（10美元）。该方案通过自动车牌识别来执行。

图八、伦敦的拥堵收费地区

伦敦的拥堵收费有几大特点：

一、这是第一项市中心区域收费计划，即对于一个区域内所有道路空间的使用而进行收费---而不是仅对穿越收费边界线的车辆收费。为此，该收费系统在启动时，充分利用了整个收费区域内的500台执法摄像机。

二、它的价格并不随时间变化而变化。

三、确保交易完成是用户的责任：没有自动付款账户的司机，必须在进入收费区域当天午夜前通过电话银行或者一些参与收费计划的店铺支付费用，否则将会被罚款。

四、它十分贵。2005年7月，伦敦拥堵收费价格从5英镑上涨到8英镑，2011年1月再次上涨到10英镑，2014年6月上涨到11.50英镑（15美元）。而它为什么这么贵？我给出了两个原因：第一，收费区内的公交特别发达，大家很容易选择其它方式出行而不抱怨。因此，被征收拥堵费用的大部分是游客、货运以及百万富翁为代表的富裕阶层等。所以伦敦拥堵收费的目标客户普遍缺乏价格敏感度。其次是由于伦敦拥堵收费设置了种类繁多的豁免群体，因此必须严格对收费群体征收较贵的拥堵费用才能控制住流量。

五、它提供了非常多的折扣和豁免

(请参考这里

http://tfl.gov.uk/modes/driving/congestion-charge/discounts-and-exemptions

)

。其中最重要的是蓝色徽章车辆、出租车和私人运营车辆。 [注：“蓝色徽章”

http://www.gov.uk/apply-blue-badge 是

指全欧范围内的残障人车辆。私人运营车辆是指电召型出租车，而出租车是直接在街上寻找客户的车辆。]

图九、2006年的豁免条件，Santos和Fraser（2006）p.271

（参考文献7，请后台联系我们索取）

由于伦敦拥堵收费政策相对较新，在其短暂的历史中只发生了一次真正意义上的修订，即2007年2月伦敦交通局在海德公园附近新增了一片19平方公里的区域，称为“西部扩展区”。但由于数据分析显示，拥堵收费向该区域扩展并不能对现有交通状况产生明显改变。因此伦敦第二任市长，鲍里斯约翰逊于2011年1月取消了这项计划。

进入收费区的流量

伦敦拥堵收费政策，通过拥堵收费机制，使进入收费区的收费出行（包括小汽车/小型卡车、货车（卡车）和面包车）持续性的急剧下降，但是与此同时获得豁免的出行次数急剧增加，特别是出租车。

图十、伦敦交通（2007年）对市中心拥堵费影响监测第五次年度报告

不幸的是拥堵收费豁免权利大大削弱了该计划的有效性。根据伦敦交通局2007年12月的拥堵收费影响监测第五次年度报告指出

（参考文献8，请后台联系我们索取）

：

通过对一个典型收费日子里的车辆行驶数据分析（四轮及以上轮数车辆）表明

（参考文献9，请后台联系我们索取）

，进入收费区域内的车辆中，仅有约40％的车辆是全额支付拥堵收费的。而不缴费或者折扣缴费的车辆占到60%，其中包括收费区内的居民车辆约占4％左右、公交车占7％、出租车占23％、伦敦特许的私人运营车辆占10%、欧盟蓝色徽章车辆占5%、应急车辆占2%。另外还有大约4％的车辆逃费，以及5%其他类型的豁免或100％折扣车辆（比如外交车辆等）。

所以很多人认为这其实是个陷阱：因为在2007年，只有40％的四轮以上车辆支付了全部费用！而 33％是出租车和私人运营车辆并没有支付费用。同时很多豁免折扣费用的出行车辆也没有得到令人信服的社会效益，例如应急车辆或者供残障人士使用的车辆。

道路速度

减少进入收费区的交通流量仅是拥堵收费项目众多目标中的一个手段，其目的是减少出行时间。政策刚刚开始的一段时间，伦敦拥堵收费政策确实提高了道路交通的速度。但是这一现象到了2007年之后，并不显著。几乎所有的初始收益都已经丧失，包括公交车平均速度下降了8％。下图显示了拥堵收费政策执行之后，出行时间的趋势。该图中，数据条的浅色部分显示在自由交通流条件下(无拥堵条件)走一公里需要多少分钟，而深色部分则显示由拥堵引起的额外时间，当然深色越少越好。

图十一、伦敦交通（2008年）伦敦拥堵费影响监测第六次年度报告。

此图所展示的黯淡光景，需要我们一段时间来消化理解。它显示了整个伦敦地区，不仅是拥堵收费地区，也包括不收费的地区，其平均道路行驶速度都在不断下降。伦敦交通局认为这是由于道路通行能力的不断下降导致的。

图十二、伦敦交通局的《伦敦出行》报告第四期，p.101

（参考文献10，请后台联系我们索取）

道路通行能力下降有两个原因。

首先，是一直以来持续不断的建设 - 特别是道路施工和水电工程。（请参阅INRIX报告）

（参考文献11，请后台联系我们索取）

。其次，当局重新分配了道路路权，将更多的空间分配给到行人、公共汽车和自行车的通行---伦敦交通（2007年第2页）描述的原因包括：（参考文献9，请后台联系我们索取）

在主要和次要道路上广泛使用交通管制和安全措施

继续将道路路权优先分配给公共汽车服务，包括公交专用道和公交交通信号灯优先事项；

在交叉路口为骑车者和步行者提供更强的保护；

增加公共领域，并增加步行者的空间。

报告也提出了一个由于拥堵费造成的一个有趣的可能性：

在拥堵收费环境下，道路空间重新分配的措施的落地可能会加速，并且会导致小汽车通行速度的持续下降。而且极有可能，一些道路通行能力再分配的手段只有通过收费来实现，所以如果伦敦市中心的拥堵收费政策没有成功，其他地方也不会想推广这个政策（第3页）。

此外，当然包括也吐槽了一下伦敦拥堵收费政策给了太多的豁免情况。

财务表现

ROCOL曾预测伦敦拥堵收费的整套系统安装成本为3000-5000万英镑(6000万到1亿美元)，建成后每年的运营成本也差不多这一范围内，而拥堵收费系统的年收入为2.3-2.7亿英镑（4.6-5.4亿美元）。不幸的是，成本远高于预期，而伦敦中心收费区的收入直到最近才达到预期。更多信息详见下表。收入不足的一个原因也就是豁免的数量过多。请注意其中罚款一项的占比。

图十三、2008年-2011年伦敦拥堵收费的成本与收入。来源：我的论文。单位以百万英镑计。1英镑通常约为1.7美元。

而其中拥堵收费的净收入主要用于为提高公共交通服务提供资金。

图十四、来源： Santos (2008) p. 186

(

http://www.jstor.org/stable/25609551?seq=1#page_scan_tab_contents

）

方案由来

Green、Heywood和Navarro（2016）发现（

参考文献12，请后台联系我们索取

）伦敦拥堵费使伦敦内部更加安全：它减少了车祸、死亡人数以及车祸的发生率（这里的车祸覆盖率未更新（
参考文献13，请后台联系我们索取
））。详见下图。点表示每月发生的事故数量。颜色标明是绿色和土黄色的点是伦敦的数值，标明蓝色和橙色的点是英国20个最大城市的平均点。这两种趋势都在下降，但伦敦引入拥堵费后有一个突然下跌，而其他城市的事故数量趋势仍然持续，带有季节性的小幅震荡。