治堵通鉴︱拥堵收费的前世今生…(I) [一览众山小荣誉出品] 2018/05/11"

编辑团队

原文/

Lewis Lehe

翻译/

YqW

文献/

刘详 校验/
郑英嘉

编辑/

众山小

排版/

张琪

一

城市

交通

览

译者导读

拥堵费不是乱收费，更不是新的幺蛾子，恰恰相反，几十年前提出道路拥堵收费理论的人后来得了诺贝尔奖。让我们惊讶的是，本文所介绍分析的包括新加坡、香港、伦敦、斯德哥尔摩、米兰、哥特堡等城市实施拥堵费的案例中，几乎包含了今日中国城市实施拥堵收费所面临的所有问题和挑战，包括政治上的，法律上的，社会上的，公众舆论上的。甚至一些城市还面临着比我们更复杂的局面，例如瑞典的斯德哥尔摩和哥特堡实施过程中地方没有立法权，而斯德哥尔摩公投通过拥堵收费方案的同时，一直持反对意见的反对党也同时大选获胜上台执政。新加坡实施拥堵收费的1970年代，甚至还不具备电子化条件而使用人工手段，在炎热多雨的室外条件下手工收费。就是因为这些城市坚信，交通拥堵本质是供需的失衡，但是抛开价格谈供需都是耍流氓！而拥堵收费是将交通问题用经济手段加以诠释的典型政策。就如本文作者所说，对拥堵收费实践的分析，并非是一个自成一体的独立世界，我们需要了解其出台背景，方案由来，以及实施后的影响，并需要从政治、经济、技术、环境、社会、公共舆论等诸多角度来分析研究，才能真正理解这一政策的真谛。为此我们特别推出本专刊，几乎囊括分析了所有拥堵收费城市的前世今生，并选择了一座没有实施拥堵收费的城市墨尔本，作为未来探索的介绍。希望能够帮助我国同行们更加深入的探讨和探索在中国发展以经济手段调节交通之路。

图一、新加坡电子道路收费（ERP）龙门架。图自维基百科

引言

纽约州长 Andrew Cuomo 近日宣布“拥堵收费的时代已经到来。并讨论了Move NY

（参考文献1，请后台联系我们下载）

等对驶入曼哈顿部分地段的车辆收费的提案

(

http://www.nytimes.com/2017/08/13/nyregion/cuomo-rethinks-opposition-to-tolls-to-ease-manhattan-traffic.html?mcubz=3)

。

但与此同时纽约市长却表示“不相信”拥堵收费

(http://www.nytimes.com/2017/08/21/nyregion/de-blasio-congestion-pricing.html?mcubz=3)

– 但愿这只是表示他对其不支持，而非否认它的存在。

我在UC Berkeley的博士研究正好是关于在像曼哈顿这样的城市中心区实行拥堵费。在阅读了大量关于拥堵收费的新闻报道后，我开始担忧这些报道缺乏对其他城市拥堵收费的经验的关注。例如，一篇支持Cuomo的文章笼统地说“世界各地都有城市通过实行拥堵收费而成功地改善了机动车交通和公共交通，如伦敦和斯德哥尔摩”，却没有提供更多背景信息。与此同时，大量相关学术研究的成果却仍未对公众开放。

忽视其他城市的经验会妨碍思考，使人们产生一种错觉，即“拥堵收费”系统是一个自成一体的系统，它不成功即失败。如 Donald Blinken 在纽约时报发文称:

(http://www.nytimes.com/2017/08/17/opinion/letters/congestion-pricing-in-new-york-and-london.html)

伦敦自引入拥堵收费以来，市中心的交通量显著下降。但最近去过伦敦的人都觉得交通状况似乎比之前更糟了。政府网站上的信息

(http://www.london.gov.uk/about-us/london-assembly/london-assembly-publications/london-stalling-reducing-traffic-congestion)

也验证了近期交通量的增长。

换句话说，拥堵收费长期来看无助于减少交通，而只是对驾车人的一项额外税收。

伦敦的确变得更拥堵了，但不得忽视其产生的背景：首先，考虑到伦敦通行能力的急剧缩减，拥堵收费很可能已经大大缓解了交通拥堵的恶化；其次，伦敦拥堵收费中的一些豁免项影响了它的效果，但这些并不能否定拥堵收费的核心理念。

为帮助澄清各种误解，我在本文中回顾了城市中心道路收费的历史，并特别强调了相关政策方案是如何在政治和行政管理框架中诞生的。这个思路沿袭了Bent Flyvberg 的实践智慧社会科学理论：“实践智慧研究的基本原则是，把谁想对谁干什么讲细致了，才能让社会和政治背景更加清晰。”

(http://flyvbjerg.plan.aau.dk/whatisphronetic.php)

在继续往下读之前，有几点需要注意：

o首先，本文未经同行评议。如发现错误，请留言评论。

o其次，文本讨论范围有限，只涉及了最近出现的，至今仍实施的，少数对大规模城市中心的街区街道实行收费的案例，而非历史悠久且极常见的对桥梁和高速公路等实施的道路收费，也不是Durham

(http://en.wikipedia.org/wiki/Durham_City_congestion_charge)

或 Valetta

(http://www.cva.gov.mt/) 这类

微型系统。除了香港以外，其他只是提案拥堵收费但未实施的方案也不在本文谈论范围内。

o再次，文中交替使用“道路收费（road pricing）”、“拥堵收费(congestion pricing)”、“收费（charging, toll)” 的术语，但我更倾向使用“城市中心街道收费”。“方案”（scheme）则指某个特定的（政策）项目设计，而非“诡计”。

o最后，我将各案例中涉及的成本和价格粗略折算成了2016年汇率下的美元，并列在括号中，例如 “费用10 kr（1.2 美元）”。鉴于换算的复杂性，这仅作为一个参考大概。

理论背景

引申阅读：Do Economists Reach A Conclusion on Road Pricing?

(http://econjwatch.org/articles/do-economists-reach-a-conclusion-on-road-pricing-the-intellectual-history-of-an-idea)

经济学家和市政工程师们对道路收费关注已久。Adam Smith在《国富论》

(http://www.marxists.org/reference/archive/smith-adam/works/wealth-of-nations/book05/ch01c.htm)

中写道：

车辆通过公路或桥梁，船舶通过运河或港口，如果按照其重量或吨数的比例缴纳通行税，那么，它们就可以说是恰恰按照其所加于各该公共工程的损耗的比例支付其维护费。要维持这些公共工程，似乎没有比这更公平的方法。

这里，Smith关心的是显性成本，即道路的“损耗”，和如何“公平”地分摊该成本。Smith认为由使用者、而非纳税人来承担该成本是公平的。

图二、1550年代一座位于城市中心的桥梁收取使用费

英国经济学家Arthur Pigou 在发表于1920年的经济学巨著《福利国家经济学》（此文献在本专刊番外篇内提供下载）中设想了一个借助道路收费来引导交通、缩减总体出行时间的情景。该理念演化至今，道路收费被认为既能公平地为道路建设和维护筹资，又能提高道路管理的效率。类比交通信号：一方面保证各个方向的出行者都有机会通过路口（公平），另一方面为通过协调信号来改善交通提供了可能（效率）。

自Pigou以来的道路收费研究主要集中在理论层面，关注诸如“ 理论上尝试回答这个问题：如果交通流的宏观基本图论适用，那么收费是多少？” 的问题

（参考文献2，请后台联系我们索取）

。然而，交通经济学家们却早已在实践层面有深入思考，这多半源于他们在学术传统和研究兴趣上受到的市政工程领域的影响。城市中心往往拥有成千上万个交叉路口，街道既窄小又拥堵。这里，街道收费的主要有两个问题：一）如何确定车辆在某一时间点的位置；二）如果向司机收费，比如在曼哈顿下城安装很多收费站并不现实。

1959年，William Vickrey 在美国国会面前阐释了一个应用于城市的、不依赖于收费站的无线电子道路收费系统（Vickrey 后来凭其拍卖理论获得了诺贝尔奖）。他甚至凭着自己电气工程的底子在自家车道上做了一个模型

（参考文献3，请后台联系我们索取）

，用以捕捉和记录车辆的进出，并展示给怀疑他方案的人看。

不过Vickrey的设想未能赢得美国国会的认同，却在乐于接受减少驾车出行的英国找到了听众。一篇发表于1963年名为Traffic in Towns 的报告

(http://en.wikipedia.org/wiki/Traffic_in_Towns)

以一种很英式的风格传达了当时这种热情：

任何对城镇交通未来的研究都无法，即无法忽视一个巨大的危机的迫近。我们正在以高昂的成本养育着一个有极大潜在破坏力的怪物，同时我们又对它爱之深切。拒绝挑战它，必将导致失败。

即使在美国，那种为通勤者提供机动车道路的政策，也只有在漠视除交通顺畅外的所有因素的前提下才可能成功，而这种漠视有时显得残酷无情。我们英国的城市不仅有建筑，还有历史。将美国尺度的机动车道引入我们的城市无疑会造成不应有的破坏。

基于这种立场，英国交通部召集了若干工程师和经济学家，在Road Research Laboratory 研究城市道路收费问题。他们于1964年发表了《道路定价：经济和技术可能性》。

（参考文献4，请后台联系我们索取）

虽然Smeed Report中提出的方案未能在1960年代得以实施，该报告却对道路收费理论原则的发展有深远影响。尤其是该报告自始至终坚持对整个城市区段统一收费、而非对(区段内)不同街道区别收费的原则。当然，这个原则有其弱点，即基于区段收费不能完全达到“最优”：一个区段内部的个别地段可能会有顽固的拥堵。

新加坡区域牌照系统

（Area License System, ALS）

引言

新加坡是一个有 560万人口的岛国，面积略小于纽约市。自1965年从英国独立至今，新加坡的人均国民生产总值由相当于美国的六分之一增长到与美国相同，其家庭收入中位数两倍于美国。值得一提的是，在一个如此高密度和富饶的国家，经济增长却未带来严重的交通拥堵。这主要得益于1970年代新加坡实施的一系列包括城市中心道路收费方案等的计划。

方案由来

新加坡的私人机动车拥有量在1960 – 1970年间增长了超过一倍。多种因素导致了这一增长，包括普通居民收入的增长、热火朝天的“新城（New Towns）”建设将大量公共住宅建在远离中心商业区的地方。与此同时，公共道路面积的增长却仅有35%，城市轨道系统和统一调度的公交车系统在当时并没有得到充分长足的发展.

新加坡领导人担心，机动车大量涌入会破坏其将市中心商业区打造为国际商业枢纽的愿景。于是1971的《新加坡概念规划》(Singapore Concept Plan) 通过模型预测到了交通量的迅速增长，呼吁进行大规模基础设施建设

(http://eresources.nlb.gov.sg/history/events/c4c0b6bf-d674-4851-a3d4-fcc0b9d785d2)

。道路建设立即展开---在1975到1980 年间，新加坡道路建设开支从1975年到1980年间增长了6倍，道路密度从1975年到1985年间翻了一倍。但在城市轨道交通方面，关于成本收益的争执使轨道快速公交（Mass Rapid Transit）系统的建设延迟至1982年。

虽然对道路建设持积极态度，新加坡政府仍对能否单凭基础设施建设来平衡道路空间的供求有清醒的认识，并于1974年1月组建了跨机构的道路交通行动委员会（Road Transportation Action Committee，RTAC）,专门解决交通需求问题。

RTAC设定了平均每12人拥有不超过1辆私人机动车的标准。为达到这一标准，政府不断提高适用于新汽车的销售税税率

(http://www.lta.gov.sg/content/ltaweb/en/roads-and-motoring/owning-a-vehicle/costs-of-owning-a-vehicle/tax-structure-for-cars.html)

，1972年提高到25%，1975提高到100%，1983年提高到175%。从1990年起，政府更是借助配额、税收、回扣等多项政策，使在新加坡的拥车成本越来越高、汽车本身也越来越环保。

RTAC还通过三项措施鼓励私人机动车避开市中心，包括1）将新加坡城市中心的停车费用翻倍，2）提供直通班线客运和停车换乘P+R系统以提高公共交通系统服务质量，以及3）世界首例城市中心道路收费系统---“区域牌照方案（Area License Scheme）”。

方案细节

区域牌照方案于1975年6月2日生效。周一到周六，驾车者如要进入该计划覆盖的6.2平方公里限制区内（Restricted Zone, RZ），需在邮局、加油站、便利店或路边收费站支付3新元（6.2美元）购买一张纸质的当日“牌照”、并将其放在挡风窗上。执法人员在限制区边界的22个出入口检查过往车辆是否有牌照。这大致遵从了 Smeed Report中的一个方案的设计。

(

http://eresources.nlb.gov.sg/infopedia/articles/SIP_777_2004-12-13.html)

图三、交通执法员检查过往车辆的区域牌照。

区域牌照方案实施后，收费时段进入限制区的交通量减少了44%，远高于预计的30%。这些消失的交通量去哪里了呢?

统计显示，方案实施仅数月，私人机动车通勤进入限制区占各种通勤方式的比重从48%降至27%，而拼车和公交车通勤所占比重从41%增至62%。(Small and Gomez-Ibanez, 1998, p. 216)

（参考文献5，请后台联系我们索取）

。

市中心交通速度增加了20%，但由于大量车辆转而选择限制区外围的环路，导致环路在短期内出现严重拥堵。公交车乘坐量的激增也导致公交出行所耗费的时间增加。所以，综合来看，区域牌照方案的初期成效并不明确，经济学家们也认为出行者面临的状况因之而恶化了。

然而，新加坡政府对区域牌照方案进行了多项调整，使其能够在就业、私人机动车拥有量和居民收入持续增加的压力下达到控制交通的目的。新方案提高了牌照费、对不同类型的车辆区别定价、扩展了限制区的范围、取消了豁免、并增加了收费时段。其中以对豁免的改革最为显著：初始方案豁免出租车、摩托车、商用机动车、拼车、公共交通车辆。其中对出租车的豁免在方案开始实施三周内即被取消，除公共交通车辆外的其他豁免也于1989年被取消。下图例子可以看到，豁免往往是道路收费方案中最有争议的内容之一。