重磅！地方债的春天来了！借新还旧、增加债券期限结构、鼓励各类刚刚

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来源: 财政部、21世纪经济报道、扫雷小组等

摘要：

财政部

发布《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》

，增加15年、20年期限地方政府普通专项债券；增加2年、15年、20年期限地方政府一般债券；鼓励各类机构和个人，全面参与地方政府债券投资。

财政部发文称，增加15年、20年期限地方政府普通专项债券；增加2年、15年、20年期限地方政府一般债券；鼓励商业银行、证券公司、保险公司等各类机构和个人，全面参与地方政府债券投资。

财政部称，地方政府债券每季度发行量原则上控制在本地区全年公开发行债券规模的30%以内，提升地方政府债券发行定价市场化水平。

财政部还表示，地方财政部门不得在地方政府债券发行中通过“指导投标”、“商定利率”等方式干预地方政府债券发行定价。对于采用非市场化方式干预地方政府债券发行定价的地方财政部门，一经查实，财政部将予以通报。

另外，财政部还表示，

发行地方政府债券用于偿还2018年到期地方政府债券的规模上限，按照申请发债数与到期还本数孰低的原则确定。

简单地说，地方债可以“借新债、还旧债”，这是财政部首度正面明确。换言之，地方政府只需要还上利息，本金可以借新还旧滚动。

这是开了一道大大的门。

根据Wind数据，2018年地方债到期规模为8389亿，2019年为1.31万亿，2020-2022年到期均在2万亿以上。

既然2018年开了口子，相信以后年份也会有类似操作。这将为地方政府省下数万亿的自有资金。

以前地方融资平台通过贷款、信托等借新还旧，现在直接通过发行地方政府债券借新还旧。成本瞬间下降至少5个点，而且还合规。

一些嗅觉敏锐的省份甚至已经开始发行地方债置换存量政府债券了。如下图所示：

济邦咨询董事长张燎点评：可能若干年后仍会频频提及今天发布的财库61号文，因为其与2014年的国办发43号文和财金76号文，共同构建了地方政府债务管理的新秩序。43号文搭建了“开前门、堵后门”的地方债务管理新制度框架，其中两扇合规前门即地方债和PPP；76号文吹响了P3突进的号角，掀起了延续3年多的热潮，而彼时地方债仅限于置换认定存量债务，增量债门缝很小。

当2017年四季度P3规范清理开始，恰逢全面防控金融风险、地方债务风险的风声越刮越猛。地方债置换展期、基建新增资金需求、P3退出转型、各种违规表外融资退出都需要规范的地方融资来接续，大家很焦虑。于是，应了那句话：When the Lord closes one door,somewhere else he opens a window. 上帝关上一扇门，同时又打开另外一扇窗。

61号文彻底打开了地方政府债券发行的新空间，将过去几年主要限于置换存量政府债务的工具，作为政府透明规范融资的新工具来打造。虽然只是一个关于做好年度地方政府债务发行的意见，但在当前的敏感时点，其意义不凡。中央政府其实并不太担心地方债务，它主要担心不清楚地方负了多少债！

我对文件要点的理解：一是通过对发行计划的管理要求，鼓励地方政府提前公布发债计划，破除过去地方政府集中在某段时间发债的不均衡现象，給市场投资人持续投资机会。二是强调提高地方债的发行利率市场化定价水平，尤其避免过去地方财政部门利用存款优势，“诱使”金融机构以低于市场水平价格申购，破坏利率市场形成机制的现象。三是完善地方债的期限结构，通过增加短期（2年）和长期（15、20年）期限的债券品种，补齐长中短期限品种，完备地方债利率收益曲线。四是抓行业自律，抓政府信用评级和(一般债、专项债)信披。结合其他领域的经验教训，从一开始注意发挥行业协会的作用，提出让国债协会转业做地方债的行业自律，大胆猜测它未来会否改名政府债协会。五是鼓励拓展地方债的投资人范围，从银证保等金融机构扩大到个人，你没看错，个人可投资地方债。还鼓励在自贸区试发境外区内地方版熊猫债；鼓励诸多增加地方债流动性的开放质押回购柜台做市等二级市场培育。六七八都是有关国库，发行、登记结算等部门机构的协调配合措施，打造地方债发、用、转、登、偿的完整生态链。

诸位看看，是不是可说：中国市政债/地方政府债的春天来了！

2018年地方债发行新突破：15、20年长期限债券品种将面世

来源：土财爷、

作者周潇枭

导读：PPP项目还在不断清理退库，地方债监管高压持续的背景下，2018年地方政府债券方面有一定放松。

在地方债防风险背景下，地方政府债券作为地方政府举债的唯一合法途径，将发挥更大的作用。

5月8日，财政部发布《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》（下文简称“《意见》”），对于公开发行的一般专项债券、公开发行的普通专项债券，增加15年、20年期限。

当然，对这些长期限的债券品种，有规模上的限制。即便如此，在地方债监管政策持续高压推进下，长期限地方债券品种的推出，也足以让市场感到一丝宽慰。

2017年已经跃升为第一大债券品种的地方债，其未来发行管理也将更趋市场化、规范化。《意见》指出要提升地方政府债券发行定价的市场化水平、完善信用评级和信息披露机制、促进投资主体多元化。

4月初，财政部相关负责人曾表示，2018年将试编中国地方债收益率曲线，为地方债发行、交易定价提供参考基准。

新增长期限品种

《意见》指出，公开发行的一般债券，增加2年、15年、20年期限。公开发行的普通专项债券，增加15年、20年期限。

我国地方政府债券期限原来有1年、3年、5年、7年、10年，这次新增了15年、20年长期限。长期限品种地方债的推出，不少分析人士认为是2018年地方债发行工作中最大的亮点。

“这能满足地方经济社会发展对长期资金的需要，也有利于目前调整债务结构、缓解还本付息压力，防止出现区域性、系统性财政金融风险。”中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成对21世纪经济报道记者表示。

上海财经大学教授郑春荣对21世纪经济报道记者表示，增加了长期债券的品种，有利于地方政府的基础设施建设项目的建设与投资回收期与债券的偿还周期相匹配，避免再融资风险。增加了长期债券品种，也彰显财政部、地方政府对发行长期债券的乐观、债券投资者对地方政府债券的长期持有信心。

“这与前段时间推出的资管新规的精神相一致，地方债的发行也要做到资金和项目期限相匹配，像地方一些PPP基建项目运营周期长达30年，需要有更长期限的资金与之匹配。”中诚信创新业务部总经理助理杨小静对21世纪经济报道记者表示。

从以前地方债发行情况来看，地方政府倾向于发行更多长期限的债券品种，像1年期的地方债发行规模比较少。

为此，《意见》对长期限品种债券的规模做出限制，“公开发行的7年期以上（含7年期）债券发行总规模不得超过全年公开发行一般债券总规模的60%；公开发行的10年期以上（不含10年期）一般债券发行总规模，不得超过全年公开发行2年期以下（含2年期）一般债券规模”。

对于发行期限更均匀的政策安排，多位分析人士指出，这主要为促进债券发行结构更合理，防止以后年度出现明显的偿债高峰期，甚至诱发债务危机。

“丰富债券品种，这是未来发展的方向。更长期限的地方债品种，对于缓解地方资金压力是利好，期限更长还本压力会推后。但是地方债发行也要注意期限搭配，从预算管理的角度，应避免出现集中的还本付息高峰期。”有地方财政人士对21世纪经济报道记者表示。

除了期限延长，在季度发行量上也有所放宽。此前，每季度地方债券发行规模原则上要控制在全年发行规模的30%以内。《意见》对一些特殊情况给予灵活处理空间，比如全年发债规模不足500亿元（含500亿元），或置换债券计划发行量占比大于40%（含40%），

或项目建设时间窗口较少的地区，该比例可以放宽至40%以内

。

杨小静表示，不同地区的资金需求量、项目建设进度、债务水平等都不同，在地方债发行进度上给予一定放开，能方便地方灵活处理。

提升定价市场化水平

2017年我国地方债发行规模为4.36万亿元，相较上年下降了约28%。这并没有影响地方债的“江湖地位”。2017年末，地方债余额占债券市场余额的20%，为债券市场中的第一大券种。

跃升为第一大债券品种后，其发行管理也需要更趋规范，像提高地方债发行的市场化水平为近年来持续推进的工作。

在地方政府自主发行地方债最初的几年，经常出现地方债发行利率与国债利率持平的现象。2017年随着债券市场整体利率的上行，地方债发行利率随之上升，与国债利差也在扩大，不同省份利差还有所分化。

如2017年地方债公开发行利率比同期限国债收益率平均高35个基点，同比扩大20个基点。其中，东部少数省份部分期次与国债利差不足10个基点，西部省份部分期次与国债利差超过70个基点。

在促进地方债定价市场化上，这次《意见》的规定更细致，也更为严格。《意见》指出，地方财政部门不得在地方政府债券发行中通过“指导投标”、“商定利率”等方式干预地方政府债券发行定价。对于采用非市场化方式干预地方政府债券发行定价的地方财政部门，一经查实，财政部将予以通报。

郑春荣表示，地方政府往往是一些地方商业银行的控股股东，也能通过财政性存款或国有企业的相关业务对债券承销团成员产生压力。因此，如果做些暗示，可能会干扰债券的正常发行。不干预债券发行，有利于公开、公正、公平地发行债券，使债券发行利率成为准确的价格信号，形成合理的市场价格。

温来成指出，这条规定是为了防止地方政府人为操纵债券发行市场，出现地方债券利息低于国债利率的反常现象，使地方政府债券发行价格能够真实反映市场资金供求状况、地方政府信誉等情况。当前地方债定价市场化应抓好制度规范、信息透明、奖罚分明等方面的工作。

地方债市场化管理工作仍将继续推进。4月初，财政部国库司总会计师王建勋曾撰文表示，2018年要试编中国地方债收益率曲线，并逐步加以完善，为地方债发行、交易定价提供参考基准。

《意见》还指出，要丰富投资者类型，鼓励商业银行、证券公司、保险公司等各类机构和个人，全面参与地方政府债券投资。鼓励具备条件的地区积极在上海等自由贸易试验区发行地方政府债券，吸引外资金融机构更多地参与地方政府债券承销。

“延长了债券期限，使投资者群体更加丰富，鼓励提前公布全年发债计划，这些都有利于债券市场发展，降低融资成本。”郑春荣表示。

原文如下：

财政部关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见

财库【2018】61号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财政局，财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处，中国国债协会，中央国债登记结算有限责任公司、中国证券登记结算有限责任公司，上海证券交易所、深圳证券交易所：

根据《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）和地方政府债券发行管理有关规定，现就做好2018年地方政府债券发行工作提出如下意见：

一、加强地方政府债券发行计划管理

　　（一）各省、自治区、直辖市、经省政府批准自办债券发行的计划单列市新增债券发行规模不得超过财政部下达的当年本地区新增债务限额；置换债券发行规模上限原则上为各地区上报财政部的置换债券建议发债数;发行地方政府债券用于偿还2018年到期地方政府债券的规模上限，按照申请发债数与到期还本数孰低的原则确定。

　　（二）地方财政部门应当根据资金需求、存量政府债务或地方政府债券到期情况、债券市场状况等因素，统筹资金需求与库款充裕程度，科学安排债券发行，合理制定债券全年发行总体安排、季度发行初步安排、每次发行具体安排。鼓励地方财政部门提前公布全年、季度发行安排。允许一个省份在同一时段发行相同期限的一般债券和专项债券。

　　（三）对于公开发行的地方政府债券，每季度发行量原则上控制在本地区全年公开发行债券规模的30%以内（按季累计计算）。全年发债规模不足500亿元（含500亿元，下同），或置换债券计划发行量占比大于40%（含40%），或项目建设时间窗口较少的地区，上述比例可以放宽至40%以内（按季累计计算）。如年内未发行规模不足100亿元，可选择一次性发行，不受上述进度比例限制。

　　（四）地方财政部门应当统筹做好置换债券发行和存量债务置换各项工作，确保存量债务置换工作如期完成。

　　二、提升地方政府债券发行定价市场化水平

　　（一）地方财政部门、地方政府债券承销团成员、信用评级机构及其他相关主体应当强化市场化意识，严格按照市场化、规范化原则做好地方政府债券发行相关工作。

　　（二）地方财政部门不得在地方政府债券发行中通过“指导投标”、“商定利率”等方式干预地方政府债券发行定价。对于采用非市场化方式干预地方政府债券发行定价的地方财政部门，一经查实，财政部将予以通报。

　　（三）地方财政部门应当合理开展公开发行一般债券的续发行工作，适当增加单只一般债券规模，提高流动性。对于项目收益与融资自求平衡的专项债券（以下简称项目收益专项债券），地方财政部门应当加强与当地国土资源、交通运输等项目主管部门的沟通协调，按照相关专项债券管理办法，合理搭配项目集合发债，适当加大集合发行力度。对于单只债券募集额不足5亿元的债券，地方财政部门可以积极研究采用公开承销方式发行，提高发行效率。

　　（四）地方财政部门可结合市场情况和自身需要，采用弹性招标方式发行地方政府债券。鼓励各地加大采用定向承销方式发行置换债券的力度。

　　（五）地方财政部门应当在充分征求承销团成员意见的基础上，科学设定地方政府债券发行技术参数，可以不再设定单个承销团成员投标额上限。

　　（六）地方政府债券承销团成员应当根据债券市场利率资金供求、债券信用状况等因素，严格遵循市场化原则参与地方政府债券承销工作，科学设定投标标位。对于采用串标等方式恶意扰乱地方政府债券发行定价的承销团成员，一经查实，财政部将予以通报。

　　三、合理设置地方政府债券期限结构

　　（一）公开发行的一般债券，增加2年、15年、20年期限。各地应当根据项目资金状况、市场需求等因素，合理安排债券期限结构。公开发行的7年期以下（不含7年期）一般债券，每个期限品种发行规模不再设定发行比例上限；公开发行的7年期以上（含7年期）债券发行总规模不得超过全年公开发行一般债券总规模的60%；公开发行的10年期以上（不含10年期）一般债券发行总规模，不得超过全年公开发行2年期以下（含2年期）一般债券规模。

　　（二）公开发行的普通专项债券，增加15年、20年期限。各地应当按照相关规定，合理设置地方政府债券期限结构，并按年度、项目实际统筹安排债券期限，适当减少每次发行的期限品种。公开发行的7年期以上（含7年期）普通专项债券发行总规模不得超过全年公开发行普通专项债券总规模的60%；公开发行的10年期以上（不含10年期）普通专项债券发行总规模，不得超过全年公开发行2年期以下（含2年期）普通专项债券规模。

　　（三）公开发行的项目收益专项债券，各地应当按照相关规定，充分结合项目建设运营周期、资金需求、项目对应的政府性基金收入和专项收入情况、债券市场需求等因素，合理确定专项债券期限。

　　四、完善地方政府债券信用评级和信息披露机制

　　（一）中国国债协会应当研究制定地方政府债券信用评级自律规范，建立地方政府债券信用评级业务评价体系，强化对地方政府债券信用评级机构的行业自律。

　　（二）对于一般债券，地方财政部门应当重点披露本地区生产总值、财政收支、债务风险等财政经济信息，以及债券规模、利率、期限、具体使用项目、偿债计划等债券信息。对于专项债券，应当重点披露本地区及使用债券资金相关地区的政府性基金预算收入、专项债务风险等财政经济信息，以及债券规模、利率、期限、具体使用项目、偿债计划等债券信息。对于土地储备、收费公路专项债券等项目收益专项债券，地方财政部门应当在积极与国土资源、交通运输等相关部门沟通协调的基础上，充分披露对应项目详细情况、项目融资来源、项目预期收益情况、收益和融资平衡方案、潜在风险评估等信息。

　　（三）财政部将研究制定项目收益专项债券信息披露最低披露要求，鼓励各地结合项目实际情况，不断丰富专项债券尤其是项目收益专项债券信息披露内容。

　　五、促进地方政府债券投资主体多元化

　　（一）丰富投资者类型，鼓励商业银行、证券公司、保险公司等各类机构和个人，全面参与地方政府债券投资。

　　（二）鼓励具备条件的地区积极在上海等自由贸易试验区发行地方政府债券，吸引外资金融机构更多地参与地方政府债券承销。

　　（三）各交易场所和市场服务机构应当不断完善地方政府债券现券交易、回购、质押安排，促进地方政府债券流动性改善。地方财政部门应当鼓励各类机构在回购交易中更多地接受地方政府债券作为质押品。

　　（四）财政部将积极探索在商业银行柜台销售地方政府债券业务，便利非金融机构和个人投资者购买地方政府债券。

　　六、加强债券资金管理

　　（一）地方财政部门应当加快置换债券资金的置换进度，对于已入库的公开发行置换债券资金，原则上要在1个月内完成置换。省级财政部门要尽快向市县财政部门转贷资金，督促市县财政部门加快置换债券资金的支拨，防止资金长期滞留国库。

　　（二）地方财政部门要高度重视地方政府债券还本付息工作，制定完善地方政府债券还本付息相关制度，准确编制还本付息计划，提前落实并及时足额拨付还本付息资金，切实维护政府信誉。

　　（三）发行地方政府债券偿还到期地方政府债券的，如债券到期时库款比较充裕，在严格保障财政支付需要的前提下，地方财政部门可使用库款垫付还本资金。待债券发行后，及时将资金回补国库。

　　（四）各地可根据项目具体情况，在严格按照市场化原则保障债权人合法权益的前提下，研究开展地方政府债券提前偿还、分年偿还等不同形式的本金偿还工作，防范偿债资金闲置浪费或挪用风险。

　　（五）各地应加快实现地方政府债券管理与项目严格对应。坚持以健全市场约束机制为导向，依法规范地方政府债券管理。债券资金使用要严格按照披露的项目信息执行，确需调整支出用途的，应当按照规定程序办理，保护投资者合法权益。

　　七、提高地方政府债券发行服务水平

　　（一）中央结算公司、上海证券交易所、深圳证券交易所等财政部政府债券发行系统业务技术支持部门（以下简称支持部门），应当认真做好发行系统维护工作，建立健全地方政府债券发行服务制度，合理设计地方政府债券发行服务工作流程，严格加强内部控制，不断提升发行服务水平。

　　（二）地方财政部门应当按照《地方政府债券发行现场管理工作规范》有关规定，切实加强地方政府债券发行现场管理。采用招标方式发行的，发行现场应当有地方财政部门经办人、复核人各一人，在双人核对的基础上开展标书发送、中标确认等工作，严格防范操作风险。采用承销方式（包括公开承销和定向承销，下同）发行的，地方财政部门应当配合簿记管理人组织发行现场各项工作。发行现场应当邀请审计或监察等非财政部门派出监督员，对发行现场人员、通讯、应急操作等情况进行监督。招标发行结束后，应当由发行人员负责人（不限行政级别）、监督员共同签字确认发行结果；承销发行结束后，应当由簿记管理人、监督员共同签字确认发行结果。

　　（三）支持部门应当积极配合地方财政部门严格执行《地方政府债券发行现场管理工作规范》，规范做好发行现场人员出入登记、通讯设备存放、发行现场无线电屏蔽、电话录音等工作，保障地方政府债券发行工作有序开展。

　　八、加强债券发行组织领导

　　（一）地方财政部门应当不迟于2018年5月15日，向财政部上报全年债券发行总体安排，并不迟于每季度最后一个月15日，向财政部上报下一季度地方政府债券发行初步安排，财政部汇总各地发行初步安排后及时反馈地方财政部门，作为地方财政部门制定具体发行安排的参考。第二季度地方政府债券发行初步安排于5月15日前上报财政部。

　　（二）地方财政部门应当不迟于发行前7个工作日向财政部备案发行具体安排，财政部按照“先备案先得”的原则协调各地发行时间等发行安排。各地财政部门向财政部备案具体发行安排时，涉及公开发行置换债券提前置换以后年度到期政府债务的，应当附专员办出具的债权人同意提前置换的备案证明。

　　（三）地方财政部门应当不迟于全年地方政府债券发行工作完成后20个工作日，向财政部及当地专员办上报年度发行情况。地方财政部门、支持部门、登记结算机构等如遇涉及地方政府债券发行的重大或异常情况，应当及时向财政部报告。

　　（四）地方财政部门内部应当加强相关处室的协调沟通，做好额度分配、品种选择、期限搭配、债务统计、信息发布等工作的衔接配合，保障地方政府债券发行工作平稳顺利开展。

　　（五）地方财政部门应当充实地方政府债券发行人员配备，维持人员队伍基本稳定，加强对地方发债人员的培训和指导，督促相关工作人员主动学习，真正掌握政府债务管理、地方政府债券发行管理相关政策制度，熟悉债券金融等相关知识。

　　（六）地方财政部门应当稳步推进地方政府专项债券管理改革。完善专项债券管理，在严格将专项债券发行与项目一一对应的基础上，加快实现债券资金使用与项目管理、偿债责任相匹配。

　　（七）鼓励各地通过政府购买服务等方式，引入第三方机构参与地方政府债券发行准备工作，提高地方政府债券管理专业化程度。

　　其他未尽事宜，按照《财政部关于印发〈地方政府一般债券发行管理暂行办法〉的通知》（财库〔2015〕64号）、《财政部关于印发〈地方政府专项债券发行管理暂行办法〉的通知》（财库〔2015〕83号）、《财政部关于做好2017年地方政府债券发行工作的通知》（财库〔2017〕59号）等有关规定执行。

财政部

2018年5月4日

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