补偿范围：

我国的房屋拆迁实践中存在的问题太多,在征收补偿方面问题突出。我国关于土地的征收补偿的规定体现在《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三章,《物权法》四十二条第三款规定对于征收房屋或不动产时需要给以拆迁补偿,并且要保障居住条件。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定了补偿范围,包括被征收房屋的价值、搬迁费、临时安置费、停产停业的损失。第十八条规定了征收个人住宅时应给与被征收人住房保障,但是具体的办法由省级政府制定。在征收补偿范围上,《国有土地上房屋征收与补偿条例》比2001年的《拆迁条例》明显进步了很多,《国有土地上房屋征收与补偿条例》至少明确规定了拆迁补偿的范围。但是这些规定与其他发达国家相比还有很大不足。我国这次新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》以行政法规的形式,明确确定了补偿范围,防止补偿范围的任意性。2011年的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条是关于被征收房屋价值的补偿的规定,确定了以不低于市场价格的补偿标准。但是我国房屋征收补偿的范围与其他的立法先进国家相比还是比较狭窄,这样不利于被拆迁人权利的保护。补偿数额仅仅包括房屋的价值、搬迁安置费用、停产停业的损失。被征收人的房屋一旦被征收,被征收人会面对因拆迁造成的各种不便。这些体现在就业教育、交通、环境、社会关系等诸多不便,严重时会影响被征收人的生产或者生活。房屋补偿不能“一刀切式”的仅仅补偿有形损失,对于无形损失根据实际情况应该也纳入补偿的范围。比如房屋收益权的损失、租金、预期收益等其他无形利益的损失。虽然2011年的《国有土地上房屋征收与补偿条例》没有对无形利益的损失作出补偿的规定,但是从其他法律中依然能够找到依据。根据我国《物权法》第百二十一条的规定,因不动产被征收时,用益物权人有权获得相应的补偿。因此把期待利益、无形财产的损失纳入到补偿的范围,对于被征收人来说,才能达到损失和补偿的平衡和对等,只有这样才能真正有利于被征收人权利保护的实现。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定:“对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”这里被征收房屋类似房地产的市场价格是由房屋所有权价格和该房屋占用范围内的土地使用权价格两部分构成的。也就是说,对被征收房屋价值的补偿是包含对被征收房屋所占用的土地使用权的补偿。原因是:房屋拆迁的真正目的在于获得负载房屋的土地的使用权,而非其上的建筑物。拆迁人以此为目的却不必为此利益的获得去付出相应的对价,不合常理;其次,土地使用权作为用益物权已被《物权法》所确认,用益物权最重要的特征就在于其使用权能。拆迁人剥夺了土地使用权人的权利,就必须按照民法上等价有偿原则予以补偿;再次,虽然产权调换可以给土地使用相一定补学不可否认的是,拆迁前土地使用权的价值和拆迁后土地使用权再次出让的价值,二者间存在很大的一个差额,这个差额在房屋拆迁时应该得到补偿。对于房屋拆迁时的房屋之上的土地使用权,应按照剩余年限对其残值予以补偿。那么,土地使用权的价值又如何确定?《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条规定“被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。”这里所考虑的估价因素“区位、占地面积、土地使用权”都是与土地使用权价格密切相关的因素。同时于应该看到,区位、土地使用权性质和剩余使用年限均对应的是评估时点,即房屋征收公告之日。也就是说,对土地使用权价值的补偿是房屋征收公告之日的价值。这样看来,被征收房屋的价值的补偿不仅应当包括房屋所有权的价格还应当包括房屋所占范围内的土地使用权的价格,而且土地使用权的价格还是可以具体确定的。但是从实际操作来看,对土地使用权均没有补偿,这就使得被拆迁地与迁入地之间的级差效益落入政府和国家的囊中。这无疑对缓解社会矛盾有害而无益,对搬迁者来说极为不公。

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保护被征收人的财产权利不仅需要明确征收的补偿范围,而且还需要一套规范的补偿数额的认定和权利保障程序,只有这样才能限制补偿过程中政府自由裁量权的滥用,避免个人权利成为了纸面上权利。确定了补偿范围,就需要对补偿数额进行一种程序上的规范。对补偿数额的认定、补偿方式、房屋价值的评估等需要进行规范,以保障被拆迁人权利的实现。我国房屋征收程序存在很多问题,比如程序缺乏公开性、透明性、对政府的权力约束不足、公众参与权不足等等。对于房屋的征收补偿方式,《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款规定补偿可以通过货币补偿的方式或者产权调换。第二十一条第二款对产权调换的方法也进行了规定。值得称赞的是第二十一条第三款,规定了旧城区改建的需要产权调换的,就近或改建地段房屋产权调换。这一规定富有人性化,考虑到了旧城改建过程给被征收人权利造成的无形损害和实际需求,体现了行政便民和建设服务型政府的执政理念。

补偿标准

因搬迁引发的矛盾大多集中在征收补偿的标准和补偿是否公平的问题上。征收补偿是各方高度关注的问题。

(一) 房屋征收补偿标准的具体规定

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《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及依据此条例而制定的《国有土地上房屋征收评估办法》是城市房屋征收补偿中房屋价值评估的依据所在。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条明确规定,对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。条例第十七条第一款在确定征收补偿的内容时,以房屋价值为基础进行设计;第十八条住宅被征收的,被征收人可以优先获得住房保障的规定;第二十一条关于被征收可以选择房屋产权调换补偿方式的规定等,在一定程度上以房屋置换的方式整体补偿了被征收人所受的全部损失。《国有土地上房屋征收评估办法》第三十条指出,被征收房屋的类似房地产是指被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度规模、建筑结构等相同或者相似的房地产,被征收房屋类似房地产的市场价格是被征收房屋的类似房地产在评估时点的平均交易价格,确定被征收房屋类似房地产的市场价格,应当考虑偶然的和不正常的因素。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定,被征收房屋的价值由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。相对于过去的《拆迁管理条例》,征收条例对补偿制度作了重大完善,从而使搬迁更加公平。以市场价格作为补偿标准,不仅包括对房屋的补偿,也包括对土地使用权的补偿,对保证被征收人的居住条件、生活水平具有重要意义,使得被征收人的基本利益得到保障。

(二) 《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿标准应当注意的问题

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《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款虽然规定“被征收人可以选择货币补偿,也可以选择房屋产权调换”,但从其第二、三款的规定看,无论是因旧城区改建征收个人房屋,还是因其他情况征收个人房屋,市、县级人民政府虽然应当提供用于产权调换的房屋,但其可与被征收人计算、结清被征收房屋价值用于产权调换房屋价值的差价。这说明房屋产权调换作为一种征收补偿方式,同样要以被征收房屋的价值评估和补偿为基础。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》概括规定了被征收房屋价值补偿的标准的确定,具体规定了被征收房屋价值的评估者、评估办法、对评估结果存在异议时的复议、鉴定制度。这些程序性的规定固然必不可少,但被征收房屋价值的补偿标准则最为重要。

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(三) 《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于补偿标准的不足之处

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由上述补偿方式可以看出,被征收房屋价值的补偿标准是房屋征收制度能否正常运转的轴心,也是《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定的“公平补偿”能否得到实现的关键。《国有土地上房屋征收与补偿条例》十九条第一款规定的於偿标准,即“不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格笔者认为至少存在以下三个不足之处：

1、未将“被征收房地产的市场价格”作为补偿标准

房屋征收补偿是为了弥补被征收人因丧失权利所遭受的损失,征收补偿因此应当以被征收人所失不动产价值确定。不动产因其区位而往往具有独一无二的特性,其价值与其所处城市区位,所在建筑区划、所有通风与采光状况及自然或者人文环境密不可分。严格地讲,幢建筑一个价格,不同房屋的价格各不相同。房屋所有权人购买特定房屋时是这种情况,当该特定房屋被征收时也应当如此。再者,被征收房屋有左邻右舍,且其市场价格又各不相同,类似房地产难以确定。总之征收补偿额以被征收房地产的市场价格来确定更为合理。

2、未明确以“地”还是以“房”为基础来寻找“类似房地产”

在房屋买卖或房屋所有权转移中,决定房屋价值的不是房屋自身,而是房屋所占用范围内的规划土地。城市中心的简陋房屋甚至是危房的价格优势也远远高于城市郊区新房价格的事实,即为明证。

3、未对住宅型房屋与非住宅型房屋在补偿规定上作区分

非住宅型房屋是(如商厦、写字楼、娱乐场所等)虽然在造价上会高于一般住宅,但由于现行建设用地使用权续期制度所决定,住宅建设用地使用权的法律地位或价值要远远优越于非住宅建设用地使用权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》除在第二十三条对非住宅型房屋因征收造成的停产停业损失的补偿作出特别规定外,并没有体现出住宅型房屋与非住宅型房屋补偿标准上的不同。

总之,《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于征收补偿标准的规定,仅仅顾及了城市房屋征收中的突出问题,并没有针对不同的征收客体,在系统把握现行不动产法律制度的基础上,对征收补偿标准作出系统和细致的规定。

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商业用房拆迁中的预期收益和无形损失

(一) 预期收益

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房屋预期收益是指房屋所有权人依法收取的、房屋所产生的自然孳息或法定孳息,它是房屋所有权人的一个重要的收入来源。在受害人受到侵害时,该财产权益并不存在;但在通常情况下,如果受害人不受到侵害,该财产上的权益必然或者极有可能得到。因此,在遭遇征收时,房屋预期收益应当予以补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条的“停产停业损失”就是对这种损失的补偿。另外,对预期收益的补偿到底补偿多少,《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条规定“根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定”,笔者建议加上另外个因素:同地区同等行业的平均利润。

(二) 无形损失

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对于广大被征收人来说,他们不仅丧失了土地使用权及其上面的房屋,其生产、生活也会受到不同程度的影响,其具体表现为各种的无形损失。无形损失是指因为房屋拆迁,被征收人被迫丧失了原来住宅区域内良好的邻里关系、便利休闲和熟悉的教育、医疗、市场设施等无形利益。对于这个问题,很多学者观点不笔者的基本态度是:第一,主观性不能成为补偿的障碍。侵权责任中的精神损害虽然具有主观性但却予以赔偿,即是一个证明。第二,放眼世界,发达国家和地区的补偿目标在于最大限度的弥补被征用人因征收征用造成的财产状况变动而引起的损失,恢复被征用人财产利益和有关经营利益于被征用前的状态,维护其私人和商业生活的安宁。而前述的那些无形损失大都属于私人生活的安宁方面,应该予以补偿。第三,房屋拆迁既是房地产市场化、商品化和城市建设与改造的一部分,同时也是居民变换居住地点、社会关系重组、社区重建的过程。因此,它不仅涉及房屋征收本身的住房安置或补偿的问题,而且严重影响到被征收人全家今后的正常生活。因此公正的征收补偿不应该仅包括房屋拆迁本身的补偿,还应为解决被征收人由于变迁居住地而带来的实际困难做出一系列制度性安排。对于经营性用房,经营者在城市房屋拆迁过程中所遭受的无形损失也是存在的;尤其是商业信誉,它可能直接与经营者的生产经营场所挂钩。业信誉极佳,口碑较好,财源广进;而搬到另外一个地方之后,当地消费者可能对经营者在原地可能商其并不认同,从而可能导致其生意萧条。可以想象一下,王府井百货大楼如果离开了王府井大街而搬迁到回龙观,尽管其名称不变,营业能不受到影响?经营者为了开拓生意,必然得重新开始进行宣传推销自己的产品,这得经过一段周期才有可能获得当地消费者的认可,甚至可能得不到认可。如果不对经营者的这些无形损失进行补偿,也有违公平正义原则。遗憾的是,《国有土地上房屋征收与补偿条例》对此都没有规定,仍然忽视了被征收人的利益。

文章 | 周旭亮

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编辑 | 朱虹

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