央行研究局局长徐忠:土地市场化配置势在必行长期以来

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长期以来，有关房地产的问题一直是“仁者见仁，智者见智”，尤其对于中国房地产市场的看法，大家往往都不一样。一个重要的问题是，中国的房地产市场跟其他国家是否一样?我觉得不一样，很大程度上是因为中国有强势的政府，能够采用行政手段去调控。历史上很多国家都没有逃过房地产危机，甚至由房地产问题引发金融危机。强势政府也是一个双刃剑,好的方面是可以强力推动一些改革,或先以行政手段暂时控制住问题,再逐步建立机制解决问题;不好的方面是我们房地产的问题主要是政府对土地市场行政干预依靠土地财政形成的。我们现阶段有没有可能把房地产市场的核心问题解决，建立长效机制,这是值得深入研究的。

土地的市场化配置势在必行

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讨论中国的房地产问题，首先要放在一个大的背景下，即现阶段中国经济区域分化特征比较明显。通过对比珠三角、长三角、京津冀、东北和西北地区的城市发展水平就可以看到这个问题。目前，我国的人口可以在全国范围内跨区域自由流动，城乡之间、城市之间的人口流动正在进行之中。除了城市化、区域化发展之外，我们还在大力搞乡村振兴战略，整个城市化的发展趋势可能会对房地产市场造成巨大的影响。此外,很多地方地铁、高铁都建了，环境改善了，这些基础设施条件的改善也会体现在房地产的价格和人口流动上。

2016年之前不同能级城市的房价分化明显，房地产市场自然分化，房价上涨从一线热点城市依次向二线和三四线城市传导。2016年9月以来由于采用分类调控的方式，使得中国房地产市场逆向分化，也就是说，一二线城市及热点三线城市政策环境日趋严厉，呈现出限购、限贷、限售、限价、限商的五限格局;而非热点的三四线城市政策环境相对缓和，许多城市出台了“棚改+高货币化补偿”的积极去库存政策。2016年9月以来，调控城市与非调控城市间房价涨幅差异明显。调控城市房价涨幅持续回落，部分城市房价略有回落，非热点三四线城市房价涨幅明显。这种调控方式实际上使供求的矛盾加剧了，很多情况下在一二线城市供求的矛盾并不反映在价格上，反映的是“量缩价稳”，推迟网签，价格失真。值得注意的是，调控城市的房价是由于你买不到房子，或者买的房子的价格低了，但是可能车库价格涨很厉害，加上去并不低。三四线棚改、货币化补偿，消化库存，市场热度高涨，容易导致对这些地区房地产盲目乐观。价格的失真不但会误导投资者,也会误导决策者。

金融视角下如何引导居民储蓄投向值得关注。我国目前居民财富超过60%配置于房地产，远高于发达国家。如果没有对居民储蓄投向的正确引导,就会产生资产价格泡沫和系统性风险隐患,如果居民资金过度配置于房地产行业,也不利于中国经济转型、产业升级和竞争力提高。金融视角下，我国和其他国家房屋贷款有一个很大的差别就是首付比例。我国很多城市的首付比例达到了60%甚至70%，这个因素导致我国和其他国家出现的房地产市场的问题是不一样的。美国次贷危机或者其他国家出现的房地产问题往往是零首付、低首付所致，一旦房地产价格走低，首先出问题的就是金融机构，继而在整个金融体系中蔓延下去。而我国的房地产市场一旦出现问题，60%的首付比例对抵御金融体系风险便起了很好的作用，但过高的首付比例从社会资源的配置效率角度来说是很低的，这也是考虑我国房地产问题必须面对的现实。此外，我们应该把金融市场、城市化和房地产放在一个背景下来考虑。现如今，中国的人均GDP已经超过了8000美元，在这个经济发展阶段，居民的财富开始快速积累。有人提出了金融周期对房地产有什么影响的问题，这个问题也值得深入思考。例如，当前一、二线城市严格调控，三、四线城市政策相对缓和，这种背景下供求矛盾必然加剧。一、二线城市很多矛盾并不直接反映在价格上，而是反映在量缩价稳、推迟网签、价格失真、库存虚高等方面;三、四线城市的棚改、货币化补偿，消化了库存，市场热度高，但容易导致盲目乐观。如此一来，居民的资金流向三、四线城市买房，这是泡沫以另外一种方式在体现，如果没有一个长效机制，只能“按下葫芦起了瓢”，只是把一些问题暂时掩盖了，并没有真正地解决房地产的问题。

土地错配和低效率使用阻碍了城市化的进程。从需求侧来看，城市化始终是支撑房地产市场的主要力量，近年来我国的城市化进程由“城镇化”转向“都市化”。大致在2012年之前，中国的城市化体现为“城镇化”，即人口向城镇集中，大城市、中小城市之间人口流向的速度没有系统性差异。此时，城市住房需求总体上升，带动城市房价总体上涨。2012年以后，中国的城市化开始从“城镇化”向“都市化”转折，人口加速向大城市和特大城市集中，而中小城市人口流入速度相对缓慢。由于不同能级城市人口流入速度出现分化，使得房地产市场需求力量产生差异，房价增速因此出现分化。 2011年以来，一线城市、重点二线城市常住人口同比增速远高于三四线城市，其房价涨幅也大大高于三四线城市。如果我们用小学生在校人数与房地产市场进行分析，就更容易看得出来，人口的流入与房价的上涨密切相关。但是，从供给的角度我们可以看出来，城市化布局失衡，土地错配和低效率使用，形成房地产供给的人为约束;行政干预过多，一二线居住用地占比过低，工业用地占比过高。不同能级城市之间土地供给力度存在差异。2004年全面实施土地招拍挂制度实施以来，地方政府垄断了土地供给权,土地出让收入又是地方政府重要的收入来源,土地供给实际上是非竞争性非市场化的,土地招牌挂制度也应随着土地市场化和房地产税等长效机制的建立而改革完善。

建立一个全国城乡统一的土地当量市场势在必行。人口是更多的向一二线流入，但是土地的供给却更多的是在三四线城市。并在人口流向越多城市，土地供应越少。可以看出来，怎么样让土地市场既要保持18亿亩的耕地红线，同时又让土地市场供给更加市场化，能够适应中国的城市化、区域化发展，提高土地使用效率，可能是房地产市场改革的一个很重要的方面。人口在向长三角、珠三角等一、二线城市流动，而房地产政策调控最严的也是这些一、二线城市。但政策调控的问题在于，调控方向从增长的角度来说是遏制这个城市经济的自然发展。中国经济要从高速增长转向高质量增长，就应该让更多的资源按照市场化的方式去配置。很大程度上，我国人口已经自然流动，资本也已经实现市场化了，但土地现在依然是行政调控，行政调控的土地市场自然会造成很多错配。关于土地的市场化改革问题，我们十年前做了一个研究，是关于在全国建立一个统一的土地当量市场。我国当前土地的一个重要问题是，许多城市或地区会发现很多闲置耕地，例如北京郊区、上海郊区以及广州等地都出现这样的现象。这是因为，我们要保证18亿亩耕地红线，如果建设用地占了耕地，就需要把其他土地变成耕地,即占补平衡。实际上，由于不允许跨区域占补平衡,城市周边的耕地并没有用于工业化、城市化，也没有真正地用于农田开垦，就造成了土地的浪费。如果我们可以建立一个全国统一的土地当量市场，各地区的土地计量标准一致，把所有土地能生产的粮食用当量的概念转换一下，土地便能够以市场化的方式获得更好的经济发展资源。如此一来，全国各地可根据各地比较优势进行发展。最近已允许全国范围内实现占补平衡，但遗憾的是相关的全国性的土地交易市场并没有建立起来。(徐忠，中国人民银行研究局局长，本文有删节)

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