由火爆到冷静 PPP下半场应做到四个关注政府、社会资本、金融机构等各类主要参

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PPP定义、发展历程与分类

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来源：

证券日报

丨陈非迟

近年来，各地大力推行PPP项目，PPP行业风起云涌，在短短的几年间，PPP市场从起飞到趋于平稳，关注的热度从盲目到逐步理性，政策导向从鼓励推广到规范整改，PPP发展进入下半场，确保优质项目应做到四个关注。

2017年年中好似一道分水岭，在此之前出台的政策多是以鼓励性和指引性文件为主，2017年下半年开始，中央各部门“规范”性政策频出，从去年财政部92号文和国资委192号文，到今年初财政部35号文，发改委194号文，一行三会的“资管新规”，再到最新的财政部文件，可谓环环相扣，堪比“组合拳”。

针对以PPP模式为代表的地方政府投融资行为不断加码，各类约束和规范性要求，一时间市场预期趋冷，悲观论调此起彼伏，但在笔者看来，火热的市场降一降温并非坏事，挤掉泡沫，剔除鱼龙混杂的劣质项目，让市场归于平稳和理性，给优质项目腾出发展空间，反而是最大的利好。

众所周知，自PPP推广以来，面临的一个普遍性问题就是落地难，落地率低。目前落地率的统计口径一般以项目完成招标，签订PPP协议作为标志，如果进一步考虑以融资到位作为落地标志，那么落地率会进一步降低。

2018年以来，各类金融机构对PPP项目的信贷规模收紧趋势明显。以财政部23号文为例，虽然只是直接强调了PPP项目融资的三个必要条件，即落实项目资本金来源、按规定开展物有所值评价并信息充分披露、按规定开展财政承受能力论证并信息充分披露，都属于对项目规范操作的正常要求。但结合之前各部委发布的一系列政策文件，从对项目资本金的“穿透”要求，对政府还款能力的要求，禁止明股实债、固定回报、承诺回购、兜底安排，禁止期限错配，不得发行资金池类产品等规定来看，政策组合拳对融资落地带来的冲击是显而易见的。

PPP项目融资落地难不仅体现在融资条件愈发严格，信贷规模被进一步压缩上，更直接体现在融资成本的快速增长上。从过去几年的经验来看，2016年前后PPP项目融资，银行普遍能接受基准利率，甚至会给一些优质的央企国企补助利率下浮的资金，但到了去年银行普遍要求利率上浮10%-20%左右，今年以来一些地方性商业银行给出的融资利率已经达到了7%甚至更高。

鉴于此，笔者认为当前推进PPP项目的重点应该是保障那些资本金足额到位、前期流程规范透明、自身经营收益能力强的优质PPP项目融资到位，优先落地，为引导行业的良性发展做出贡献，为更多PPP项目实现融资落地起到示范作用。做到“好钢用在刀刃上”。

那么如何确保“优质的PPP项目”有序落地呢？笔者认为应该做到 “四个关注”。

一、关注地方财政支付能力的使用效率。

很多地方政府上马PPP项目缺乏统筹，由于财政空间有限，PPP项目基本属于“先到先得”，哪个部门的项目报的快，哪个项目就优先占用了财政支付空间。造成的结果是，一些不符合规划、过度超前建设的PPP项目被率先审批通过，到了融资环节却无法实质落地，白白耗费了资源。后来的优质项目却已无操作空间，徒留遗憾。地方政府上马PPP项目应该做到统筹有序，切记一拥而上，要让政府有限的财政支付能力发挥更大的效用，避免出现一两个项目或一年内便用满财政承受能力的情况发生。

二、关注PPP项目的服务供给优先程度。

对地方政府所有拟实施的PPP项目，根据需求的紧急程度与建设的重要程度进行筛选和排序，对区域带动作用大、现有服务供给不足的项目应优先安排，对投资规模大，经济效益不明显、政府责任过大的项目应适当延后安排。

三、关注PPP项目模式设计的科学合理性。

根据对PPP项目市场接受度的判断，针对项目的实施年限、预期收益、回报机制等要点进行包装设计，落实明确每个项目财政支出责任的“现金流”，让经营性现金流充足的项目优先实施。

四、关注地区PPP项目的统筹实施计划。

基于筛选、识别、排序等一系列流程，制定出一套符合地方发展现状，满足财政支出能力，周期可达20年-30年的PPP项目实施计划。摆脱“先到先得”、“领导意志”等发展思路，实现科学发展。

PPP是地方投资发展的长期策略，切记杀鸡取卵，寅吃卯粮，过度透支发展空间。政府、社会资本、金融机构、第三方咨询机构等各类主要参与方都应当秉持可持续发展的理念，让PPP市场健康平稳地发展下去。

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