【原创】财政部23号文：无言的结局？ 23号文实现了从过去规范“贷方”转向现

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作者简介：

靳林明

，世泽律师事务所合伙人; 发改委、财政部双库专家。

张钰

，世泽律师事务所律师，主要执业领域为PPP、房地产及公司事务等。

近日，财政部印发《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）（下文简称“23号文”），行文对象是“各国有金融企业（其他金融企业参照执行）”，内容则重点聚焦地方项目投融资的“资金供给端”监管，明确了合规是金融企业为PPP项目提供融资的前提，要求国有金融企业不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或PPP项目资本金，进一步规范金融企业与地方政府的投融资行为，从资金流源头遏制政府隐性债务增量，同时对存量债务进行逐步清理和化解风险。

23号文引发了业界人士的广泛讨论，很多人认为这是近几年措辞最强硬，同时也是最有杀伤力的文件之一。就23号文中提及的与PPP相关的条款来说，23号文只是对《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号，下文简称“92号文”）文件精神的重申，本身并无太多新意。但需要注意的是，23号文与92号文的行文对象的差异，使得了23号文实现了从过去规范“贷方”转向现在规范“借方”的转变，增加了对金融企业的具体指向性要求，23号文的出台无疑会影响PPP项目的融资环境和整体发展走向。虽然伴随着“捅错了人”的争议，但是，要求金融机构不做助纣为虐的事，也在情理之中。

23号文允许金融企业合法地参与地方建设融资，包括向地方政府融资平台或者PPP项目提供融资，但前提是必须对资本金和项目合规性进行更为严格的审查，这也是23号文的要害所在。

第一，金融企业将按照“穿透原则”对项目资本金从严审查。

23号文规定：“国有金融企业向参与地方建设的国有企业(含地方政府融资平台公司)或PPP项目提供融资，应按照‘穿透原则’加强资本金审查，确保融资主体的资本金来源合法合规，融资项目满足规定的资本金比例要求。若发现存在以‘名股实债’、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题,国有金融企业不得向其提供融资。”

《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发[1996]35号）规定：“投资项目资本金，是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务。” 据此，笔者认为，认定项目资本金的三个要素是：(1)投资人认缴；(2)对投资项目来说是非债务性资金；(3)项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务。上面存在争议的一点在于，什么是“对于投资项目来说是非债务性资金”。这里可以有两个解释，一是投资人作为非债务性资金的判断标准；一个是项目法人作为非债务性资金的判断标准。无论哪个标准，严格来说，名股实债安排似乎并不违反上述资本金界定的内涵。

按照23号文的逻辑，金融机构根据“穿透原则”，“‘名股实债’、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实”应该是违反了资本金规定。讨论归讨论，争议归争议，观点归观点鉴于目前并无统一的标准认定项目资本金是否为债务性资金，在目前如此的政策高压下，金融机构的判断标准可能会存在从严执行的倾向，正可谓，法不可知，则威不可测。

第二，金融机构将加大对PPP项目合规性的审查力度。

根据23号文，“国有金融企业参与地方建设融资，应审慎评估融资主体的还款能力和还款来源，确保其自有经营性现金流能够覆盖应还债务本息”、“项目现金流涉及可行性缺口补助、政府付费、财政补贴等财政资金安排的,国有金融企业应严格核实地方政府履行相关程序的合规性和完备性”、“国有金融企业应以PPP项目规范运作为融资前提条件，对于未落实项目资本金来源、未按规定开展物有所值评价、财政承受能力论证的，物有所值评价、财政承受能力论证等相关信息没有充分披露的PPP项目,不得提供融资。”

23号文提及的“物有所值评价”、“财政承受能力论证”、“信息披露”、“资本金来源合规”以及“自有经营性现金流能够覆盖应还债务本息”等内容，本质上都属于对PPP项目的合规性的要求，自此，这些内容将被纳入金融企业审查的范围。不难看出，对于两评文件的审查工作，金融机构不再局限于形式上的批复文件的审查，而将对两评文件的实质内容进行审查，尤其对于财政承受能力论证报告而言，将是金融机构轰炸的重要目标，其数据的准确性、真实性将是审查的重中之重。另外，财政部通过对PPP项目的融资限制，再次强调了PPP项目合规性的重要地位，规范的做PPP，做规范的PPP，将是PPP项目发展的不二选择。

金融机构今后在参与PPP项目融资前必须对项目资本金和项目合规性进行更为严格的审查评估。笔者认为，此举将会造成两个方面的影响。

第一，金融企业从严执行23号文，导致PPP项目融资周期拉长，融资难度增加。

虽然目前PPP项目的整体运作已趋于规范化，但不排除短期内会出现一批因融资困难而不能够继续实施的PPP项目。另外，实操中也不排除个别金融机构过度解读23号文，无形中增加了项目融资的难度。

从PPP项目月度成交情况来看，截至2018年4月16日，4月份全国PPP项目交易总额仅为1,085.91亿元，按照目前的趋势，4月份项目交易总额较上月将会有较大的下降，23号文对PPP项目的直接影响可见一斑。