特朗普政府缘何执意要对进口钢铁收重税? 2018年3月9日

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2018年3月9日，美国总统特朗普签署关税公告，决定对进口钢铁和铝分别征税25%和10%。同日，美国商务部长威尔伯·罗斯宣布将对中国出口的锻钢配件征收13.79%的关税。事实上，关于美国对进口钢铁业采取行动的准备工作从2017年就已开始。2017年4月19日，美国商务部启动了初期调查，以评估进口钢铁对国家安全的影响。美国商务部随后于2017年5月24日启动了听证会，以搜集更多信息。此次特朗普签署命令系前述调查的最终落地。特朗普政府缘何要顶着巨大的压力对钢铁业收税?仅仅是为了打贸易战吗?中国钢铁业是否会受到影响?这是本文所要回答的问题。关于此问题当前市场上研究较多，希望此文能给予读者不一样的视角来看待这一问题。

本文剩余部分内容的结构安排如下:首先，简单介绍一下美国钢铁业的经营情况;之后，对特朗普政府对进口钢铁执意征税的原因进行分析;第三和第四部分分别评估一下中国钢铁业的发展对美国的影响以及美国对进口钢铁征税对中国的影响;最后，对未来中国钢铁业的发展进行展望。

一、美国钢铁业经营情况

(一)美国进口钢铁数量全球最多

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根据美国商务部2018年1月11日向国会递交的报告显示，美国是全世界最大的钢铁进口商。2017年1-10月，美国对钢铁的进口数量相比去年同期以两位数增长，占美国全部消费量超过30%。并且，进口数量是出口数量的四倍。由于进口钢铁价格显著低于国内价格，致使美国钢铁进口数量占全部消费量的比重达到近几十年以来最高水平。

(二)美国钢铁行业亏损严重，杠杆率不断上升

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由于全球钢铁产能严重过剩，导致钢铁价格不断下降，许多美国钢铁企业都退出经营。自2000年以来，美国钢铁产能下降了25%，6家企业关停，而且有4家电炉钢设备企业关停。从1998年到2016年，美国钢铁业的就业人数由21.64万人下降至13.98万人，下降了35%。由于大量企业倒闭，产能闲置，导致美国国内钢铁业2009-2016年总体净利润为负。到2017年，美国钢铁情况有所好转，全行业盈利达到了28亿美元，为近8年以来最高水平。

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单位:百万美元

图1美国钢铁业年度净收益

由于次贷危机后美国钢铁企业盈利状况较差，许多钢铁企业负债沉重，债务/利润比高达11.9，一些钢铁企业不得不与银行协调将贷款进行展期。虽然2017年这一情况有所好转，但由于负债金额过高，经营负担依然沉重。如果钢铁进口持续增多，美国钢铁业产能利用率将很难进一步提升，届时美国钢铁业将再次面临生存困境。

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图2 2015年美国钢铁业杠杆率分析

(三)美国钢铁业投资持续下降

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由于近年来美国钢铁业经营一直不景气，钢铁企业开设新工厂以及设备现代化的投资持续下降，全部资本支出从2014年的38.6亿美元继续下降至2015年的31.1亿美元。投资下降使得美国钢铁业产能自2012年以来持续下降，最近两年才基本稳定。

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图3美国钢铁业年度资本支出情况

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图 4 1995-2017年美国钢铁业产能情况

二、特朗普政府对进口钢铁执意征税的原因分析

从经济角度分析，当前特朗普不顾各方反对冒着得罪盟友以及打贸易战的风险执意征税主要有以下几点原因:

(一)钢铁业对美国国家安全十分重要

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美国商务部认为，国内钢铁生产能力对于满足防卫以及关键设施的需求十分重要，并且最终对国家安全有很大影响。关键基础设施包括运输系统、电力系统、水系统以及能源生产系统等。关键基础设施保证办公室确定了16类关键基础设施，诸多基础设施都需要大量钢铁。自2001年以来，来自关键基础设施对于钢铁的需求显著增长，由3368万吨升至目前的5400万吨。然而，美国钢铁业的生产能力却是下降的。2000年时，有105家公司在144个地区生产粗钢，而今天只有38家公司在93个地区生产粗钢。

过去几十年，美国各部门都认为，国内钢铁生产对于国家安全至关重要。虽然美国有许多盟友生产钢铁，但是依靠美国以外的国外设备会存在显著的风险，并且可能会延迟新钢铁技术的发展，而且也无法在紧急情况下满足对钢铁的需求。因此，如果美国国内没有钢铁产品的供给保证，一旦出现大规模应急需要，将无法确保对民用设施、关键基础设施以及国防需求的有效供给。而增加钢铁产能又十分耗时，至少需要一年以上。虽然钢铁生产的技术含量不高，但如果过于依赖进口，战时美国将无钢可用。二战期间，为了应对战争，美国生铁和铁合金产量增加了217%，钢锭和铸件产量增加了210%。在1960-1973年越战期间，美国的钢铁产量增加了152%。美国商务部认为，如果美国再经历一次类似于越战规模的战争，钢铁生产能力可能会略显不足。如果美国经历一次像二战规模的战争，当前国内钢铁产能无法满足国家安全需要。

由于钢铁业是美国军民融合的代表，仅仅依靠防卫和关键基础设施需求无法支撑美国钢铁业持续经营。因此，美国钢铁生产商必须保持在商业市场有足够的竞争力。只有生产足够的钢铁，才能有效的降低成本。而由于进口钢铁持续抢夺本土钢铁厂商的市场份额，这些生产商正处于陷入最低可行的生产规模，并且存在不得不退出市场永久关闭产能的风险。

(二)美国钢铁业长期经营前景并不乐观

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从当前美国钢铁业经营情况来看，似乎的确有所好转。据美国商务部统计，2015年美国钢铁业整体呈现亏损，但2016年转为获利7.14亿美元，2017年获利增长至28亿美元。2016年1月至2017年1月，美国钢铁业还增雇了8000名以上的员工。

然而，有以下两方面因素使得美国钢铁业未来的发展依然面临较大压力。一是因为全球产能过剩降低了美国钢铁制造商的价格，导致美国钢铁进口持续增多，国内生产数量持续减少，致使美国国内钢铁需求远大于供给，产能利用率大幅低于经济水平。2002-2008年，美国钢铁企业产能利用率高达87.4%。然而，次贷危机后美国钢铁企业产能利用率持续维持在较低水平，2016年产能利用率只有69.4%。而钢铁行业作为资本密集型行业的典型代表，产能利用率超过80%才能够维持足够的利润持续进行资本投资、研发，维持用工数量，逐渐下降的产能利用率不具有经济意义上的可持续性。而产能利用率降低又导致钢铁单价居高不下，盈利能力下降，形成恶性循环。二是由于税收、医疗、环境和其他法规成本比其他国家要高，美国钢铁企业生产成本较高，导致严重缺乏竞争力，这又进一步抬高了美国钢铁企业的生产成本。因此，上述两个方面原因使得美国钢铁产业未来的发展依然面临较大的生存压力。

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图5美国钢铁业1998-2016年产能利用率情况

需要特别说明的是，特朗普宣布对进口钢铁征税25%背后的重要考量就是产能利用率。根据普渡大学的全球贸易分析项目模型(GTAP)，对进口钢铁征收24%的关税预期会导致减少进口37%，也就是说进口数量将从2017年的3600万吨降至1330万吨，从而确保美国钢铁业在2017年的需求水平上保持80%的产能利用率水平。

(三)未来全球产能过剩问题有进一步恶化的趋势

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据OECD估计，2016年全球钢铁产能为24亿吨，比2000年时增加了127%。虽然全球钢铁产能快速扩张，但需求自2008年次贷危机后已经显著收缩。2016年供给和需求之差相差7.37亿吨，中国约占3亿吨左右。美国商务部指责中国国有企业的钢铁出口量比全部NAFTA国家加起来都多。除了中国以外，韩国、巴西、俄罗斯、土耳其也造成了产能过剩问题。

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图6 2009-2016年全球钢铁产能情况

虽然当前产能过剩问题较为严重，并且需求较为疲弱，但一些国家(如印度、伊朗和印尼)似乎依然在持续增加产能。根据OECD 2017年3月的数据显示，当前还有将近4亿吨产能正在规划中，并且可能在2017-2019年落地。这些即将额外增加的产能达到了美国当前产能的80%，将对美国钢铁业带来巨大挑战。即便是正在规划的产能有一半落地，新增加的产能也会导致美国钢铁业的产能利用率下降至50%以下，使得美国钢铁业现金流无法持续，并最终由于债务负担过重导致多家钢铁公司破产。

(四)美国进口钢铁占比当前已达历史最高水平

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从历史来看，自1968年开始美国先后有多任总统都对进口钢铁采取过限额/关税措施， 20世纪70年代，美国政府采取行动，限制进口比例为19%。20世纪80年代，美国进口钢铁比例达到了21%，美国政府颁布了一系列措施。20世纪90年代至21世纪前10年，进口比例再次达到了23%，促使美国政府再次采取行动。此前美国钢铁业进口占比最高仅为26.4%，平均占比并没有超过20%。而当前进口比例则高达30%，并且仍有进一步上升的趋势。一旦继续增加，美国钢铁业的生存环境将再度恶化。此外，美国钢铁业代表在国会作证时还指责中韩给予国内钢铁企业补贴以及其他政策支持，造成了不公平竞争，这也是特朗普政府执意对进口钢铁征税的重要原因之一。

总的来说，当前美国政府对进口钢铁征税不能简单的理解为是贸易战，本次采取贸易保护措施与此前有所不同。由于美国钢铁业关系美国国家安全，美国必须维持一定的生产能力，而进口钢铁持续升高已经威胁到了整个行业的生存前景，因此，特朗普对美国钢铁业采取贸易保护措施是必然选择。从经济效率的角度来说，美国政府最理想的方案是对美国钢铁业进行补贴，这样一方面可以将钢铁价格维持在世界水平，不至于削弱美国钢铁业下游制造业厂商的竞争力，另一方面又可以维持美国钢铁业的产能利用率，维护国防安全。但如果给予钢铁业补贴可能会遭受更加强烈的反对，因此只能选择关税方案来对钢铁业进行保护。

三、中国钢铁业对美国钢铁业影响不低

自2000年以来中国粗钢产能快速增长，从2000年的1.28亿吨增加到2014年的8.23亿吨，2016年略微下降至8.08亿吨。2017年第一季度，粗钢产量再次增加了4.6%。出口方面，中国在2014年钢铁出口量达到了创纪录的9400万吨，到了2015年上升至1.12亿吨。2016年，中国钢铁出口量依然处于历史高位，达到了1.08亿吨。虽然中国直接出口美国的钢铁并不多，但是，中国庞大的产能拉低了全球钢铁的平均价格，并导致来自许多第三国的进口量增加。这些钢材被进一步加工成下游钢铁产品后出口到美国。例如，中国钢坯先是在土耳其被进一步加工成长材，然后出口到美国。中国的钢管也是在韩国被二次加工后再出口至美国。此外，中国的冷轧和耐腐蚀钢在出口到美国之前也是被运往越南进行小规模深加工。因此，虽然中国直接出口美国的钢铁量并不大，但中国钢铁业对美国钢铁业的影响仍不容低估。

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图7 2016年中国钢铁出口前十位排名

四、美国对进口钢铁征税对中国钢铁业影响不大

由于中国对美出口钢铁的数量仅排在美国进口钢铁国家的第11位，占中国全部钢铁产量的比例更是微乎其微。再加上中国钢铁的需求主要是国内需求，海外需求占比并不高。因此，美国对进口钢铁征税预计对中国影响不大。2018年中国钢铁行业的经营表现主要将取决于供给侧改革的推进情况。根据最新披露的政府工作报告，2018年预计再压降钢铁产能3500万吨，这一数据超过此前市场预期的3000万吨。鉴于当前供给侧改革仍将大力推进，而需求端大概率会保持相对稳定，2018年中国钢铁业的表现可能还会好于2017年。

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图8 2015年全球向美国出口钢铁排名五、未来中国钢铁业发展展望

展望2018年，中国国内钢铁价格可能仍将维持上升趋势，有以下几点原因:一是缩减产能的力度超预期，预计将缩减3500万吨产能，而随着大量基建项目的逐步落地，需求将依然维持稳定;二是各种政府隐性补贴将逐步退出。未来钢铁业的发展方向是整合和提质，而不会再走粗放型的增长路线。政府补贴已经没有存在的必要，反而还会鼓励产能扩张行为，因此政府补贴将逐渐减少;三是随着环保力度的逐步增强，钢铁企业的环保投入将逐步增加。过去中国是用大量的补贴和以牺牲环境为代价向全球进行补贴，钢铁价格并没有包含上述成本。今后随着钢铁行业改革的逐步推进，钢铁价格将逐步回归其原有的成本水平。总之，供给收缩再加上成本推动双重因素，大概率将促使钢铁价格在今年继续维持上涨态势。

另外，考虑到未来三年内中国经济可能仍将面临一定的下行压力，依靠财政政策对经济进行托底仍将是一个政策选项，因此钢铁行业可能在未来一段时间内仍将处于相对景气的周期。

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