从农田到餐桌，食品安全有多少坑要填

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正文开始：

食品安全具有最广泛的命运共同体，其风险多样性也决定了治理主体和治理手段的多元化。

胡颖廉/

文

食品安全是健康中国的重要内容，是“五大公共安全”之首，还是供给侧结构性改革的切入点。

评价一个国家或地区食品安全总体状况的指标有不少，抽检合格率是较为常用的指标。

2016年，有关部门在全国范围内组织抽检了25.7万批次食品样品，总体抽检合格率为96.8%，比2014年提高2.1个百分点，在统计意义上有显著进步。

国际社会的评价也印证了这一点，如英国《经济学人》每年发布《全球食品安全指数报告》（GFSI），近年来中国在“食品质量与安全”方面得分排名全球40位以内，其中2016年排名38位，远高于人均GDP和人均收入的国际排名（70位开外）。

尤其值得肯定的是，近年来中国守住了不发生系统性、全局性食品安全风险的底线。同时，出口食品合格率长期保持在99.9%以上，为全球食品安全治理作出了贡献。

（食品安全绝不是简单的线性关系，而是更高要求下的治理水平提升。图/视觉中国）

十九大报告将食品安全战略落脚到“让人民吃得放心”，可见食品安全治理工作必须针对日益增长的安全要求，提升全社会食品安全满意度。从客观指标到主观感受的转变，绝不是简单的线性关系，而是更高要求下的治理水平提升。然而要实现这一政策目标，我们依然面临诸多挑战。

新挑战

过去五年，我国的食品安全监管体制改革，总体分为两个步骤：一是2013年启动的食药监管机构改革，各地整合质检、工商、食药监部门的食品安全监管机构和队伍，实行相对集中监管；二是2014年开始的市场监管综合执法改革，一些地方在市县两级推行监管部门“多合一”。

上述改革原本是并行的，由于种种原因导致“两步并做一步走”。

截至2017年2月，全国有约1/3的副省级市、1/4的地级市、2/3的县实行了市场监管综合执法，其中采取工商、质检、食药监“三合一”的较为普遍，占一半以上，还有的甚至是“四合一”“五合一”的模式。

客观而言，改革都有利于解决职能交叉难题，只是综合执法对食药监管专业性的影响尚存争议。无论如何，我们都不能否认监管职能和力量得到前所未有的加强。

可以预见，中央将在市县两级进一步推进市场监管综合执法改革，整合工商、质检、食药监等部门的机构和队伍。这一举措符合行政体制改革大趋势，但我们也不能忽视食品生产经营者占全部登记市场主体数量八分之一以上，且安全风险更加聚集的事实，地方政府尤其要认识到这一问题的紧迫性。

在改革进程中，薄弱产业基础和社会基础将造成压力。在一段时期内，这种压力还是会拖累在食品安全方面努力的成果。

这一产业整体“大而不强”，如全国1250多万获得许可证的食品生产经营者中，绝大部分为10人以下小企业，规模以上食品生产企业仅有3万余家，通过危害分析和关键控制点（HACCP）认证的企业仅占规模以上企业的10.44%，产业基础系统性薄弱。

同时，食品安全的社会基础同样薄弱。

研究表明，食品安全问题与所在国家和地区城镇化进程态势密不可分，在农业人口数量下降到总人口50%以下时集中爆发，食品产业链变长加大了问题发生概率。

类似的，代表消费结构的恩格尔系数（食品支出占消费支出总额比例）与食品安全状况存在相关性，恩格尔系数处于30%－50%之间时，对应的食品安全状况波动较大。

当前国内名义城镇化率接近60%，城乡居民恩格尔系数在30%左右，贫困地区、低收入群体的恩格尔系数则更高，低端市场广泛存在导致低水平供给，甚至诱发企业的机会主义行为。

可以说，经济社会发展的阶段性特征，决定了中国食品安全总体处于风险易发期和高发期，短期内很难逾越。

当前中国每年消耗约占全球总量1/5的农药、1/4的农业塑料薄膜和1/3的化肥，粗放的农业生产模式导致化学污染成为当前食品安全的最大风险。

经济社会高速转型决定了不同类型食品安全问题被压缩在狭窄的时空范围内，病原微生物防控、农药兽药滥用、重金属污染、非法添加和掺杂使假等问题并存。

据权威统计，2012年-2015年31个省会城市146种水果蔬菜农药检出率为54％－96.9％。同时全国19.4%耕地土壤点位重金属或有机污染超标，超过60%的地下水监测点水质为较差或极差，工业化带来的环境污染从源头影响食品安全。

食品产业是“从农田到餐桌”的链条，食用农产品源头治理压力加大必然传递到下游生产加工、流通消费各环节。然而，根据现行机构设置，上述工作分别由农业、国土、环保、食药监管（市场监管）部门负责，其往往以自身职能为出发点设置政策议程，政策缺乏互补性和一致性。

随着经济社会发展，人们对健康、保健、营养的消费需求空前提升，如2017年“双11”期间，仅天猫平台就在1小时内热销枸杞179吨。消费人群也越来越细分。

从发展的角度看，将来每个群体都有细分标签，这样就在全社会形成一个庞大的且分化的消费群体格局，带来产业差异加大，监管难度加大，潜在风险加大。

还需考虑，人工智能、互联网、物联网等新经济因素带来的产业新改变也不容忽视，尤其是互联网食品销售、网络订餐等新业态迅猛增长也带来新的风险，需要用前瞻性思维加以回应。

完善监管链条

国际经验表明，建立一个食品安全现代化治理体系，应是强大监管（strong regulation）、科学监管（scientific regulation）、精巧监管（smart regulation）的有机统一，治理体系是组织架构、产业基础和社会网络的有机统一。

树立公共安全观，形成严密高效的食品安全工作体系。

过去，食品安全被视为单纯的监管工作。在总体国家安全观框架下，其不再局限于微观产品质量安全和个体范畴，而是涉及多数人的公共安全。

这就要求我们重视食品安全治理的系统性、协同性和前瞻性，真正形成各层级政府间、各部门间合力。严格从农田到餐桌全链条监管，建立健全覆盖全程的监管制度、覆盖所有食品类型的安全标准、覆盖各类生产经营行为的良好操作规范。

特别是，各级食品安全委员会各成员单位应工作配合，并有衔接机制。同时，食品安全理应成为市场监管综合执法的“首要职责”，各省可根据本地实际，在农业大县和食品药品产业集中区单独设置食药监管机构，同时省级政府层面依然强调专业性和独立性，各局分开设置，从而发挥多个层面的积极性和优势。

2018年行政体制改革即将到来，有两个方面可以考虑。横向上，根据风险类型不同在全国划分5个到7个跨区域监管功能区，并配合“一带一路”战略、三大经济发展区域设置监管派出机构，协调监管事务和打击地方保护。

纵向上，要改变“上下一般粗”的监管组织架构，科学划分各级政府监管事权，实施差异化监管，并鼓励地方政府试点食品安全监管省以下垂直管理体制。进行综合设置市场监管机构改革的地方，要确保食品安全监管工作不断得到强化。

发达国家上百年食品安全治理经验表明，产业和监管不是对立关系，强大的产业和强大的监管互为支撑。

所谓强大的产业，并不是政府一味帮企业办事，促产量规模增长，而是通过政策手段优化产业结构，提升产业素质，夯实产业基础，助推食品产业供给侧结构性改革。

所谓强大的监管，也不是把产业“管死”，而是以市场机制倒逼监管效能，把产业进步作为监管升级的源头活水。

食品安全监管不是简单的行政管理，而是专业技术性极强的工作。因此，我们需要引入市场嵌入型监管模式，强调市场的决定性作用，将食品安全的社会价值与经济价值相统一。

例如，扩大食品安全责任保险试点，利用企业投入和社会资本统筹，支持食品安全创新工作，基于食品企业信用档案开展部门联合激励和惩戒等。同时可根据产业规模、人口分布、地理面积等因素，科学测算各地每万人口食品安全监管人员的需求量。同时可以借鉴教育、卫生等领域经验，尽快建立食品安全财政投入保障机制，促进监管能力长效提升。

食品安全具有最广泛的命运共同体，其风险多样性决定了治理主体和治理手段的多元化。其中，恶意违法行为主要靠刑事司法打击，现代化风险必须用专业监管应对，消除行业“潜规则”的最佳途径是内部举报，健康消费行为需要宣传引导。

我们曾经把社会共治作为政府监管体系的补充，现在看来要将企业责任、行业自律、媒体监督、消费者参与提升到与政府监管相并列的高度。

最后，制定国家食品安全战略路线图和时间表，“一张蓝图干到底”。

构建食品安全治理现代化指标体系，从食品产业基础、食品安全监管能力、食品安全水平、人民群众满意度等维度入手，提出各时间节点要实现的工作目标，避免政策随意性。

到2020年，也就是“十三五”末期，在我国形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系；到2035年，食品安全状况达到中等发达国家水平；到2050年，实现食品安全治理现代化，为实现中华民族伟大复兴中国梦奠定基本物质基础。

好的战略规划在于设计和编制，更在于执行与落实。只有不忘初心，筑牢食品安全坚固防线，才能有效保障人民群众健康福祉。

（作者为国家行政学院副教授、“中国食品安全30人论坛”专家，编辑：王小）

（本文首刊于2017年12月4日出版的《财经》杂志）

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责编 | 苏月

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