地方政府发力普惠性幼儿园，两年后达到80%覆盖率理性·建设性

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理性·建设性

总体目标是，到2020年，全国学前三年毛入园率由目前的75％提升至85％。普惠性幼儿园覆盖率达到80%左右。

进入2018年，地方政府对普惠性幼儿园的关注不断升温，相关的实施细则接连出台。

今年1月起，北京市对普惠性幼儿园施行新的财政补助标准。不论是生均补助，或是租金补偿，力度都大幅提升。并且，民办、公办普惠园财政补助标准统一。此外，河南、陕西近期也相继出台了普惠性幼儿园认定和管理的具体细则。

各地管理细则的出台，是对国家学前教育计划的政策回应。2017年，教育部、财政部等四部门联合印发了《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》（以下简称《意见》），正式启动实施2017—2020年第三期学前教育行动计划。《意见》的总体目标是，到2020年，全国学前三年毛入园率由目前的75％提升至85％。普惠性幼儿园覆盖率达到80%左右。

“对于普惠性幼儿园，各地政府在概念的理解和实际操作上差异很大，推行情况也各不相同。最终能否达到80%的覆盖率，取决于地方政府如何界定普惠性。不论能否达成目标，最终的问题仍围绕在有利于解决中国学前教育当前所面对的主要矛盾，包括结构性供给不足、保教质量整体不高以及财政投入不公平等问题。”北京大学中国教育财政科学研究所副研究员宋映泉告诉经济观察报。

新瓶或是旧酒？

2010年，国务院颁布《关于当前发展学前教育的若干意见》，明确提出“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性”、“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办园幼儿园发展”。“普惠性幼儿园”一词首次出现在中央文件中。

对于《意见》中提出的到2020年，普惠性幼儿园覆盖率达到80%左右，由于各地政策推进情况不一，普惠园覆盖率也不相同，实现目标的难易程度也不尽相同。“上海、浙江的某些区县早已达到80%的普惠性幼儿园覆盖目标，广东则离80%的目标还有些距离。但数字只是一种人为的计划，要完成数字目标对地方政府而言，并不是困难的事情，重要的是这种指标是否真正有利于缓解或解决我国学前教育长期以来一直存在的问题。”宋映泉说。

究竟何为“普惠”？依照字面含义，大致可理解为普遍惠及、人人享有。但在宋映泉看来，普惠的概念并不清晰。之所以提出普惠一词，与社会各界对政府功能定位的理解相关。“政府对学前教育应当承担怎样的职责？有的人认为政府应该把学前教育都管起来。但我不太认同这种观点，学前教育不是义务教育，并且世界上只有极少数国家对学前教育实施全面免费的政策。”他说。

宋映泉认为，政府的职责应该是瞄准来自弱势家庭的儿童，让他们享受有质量的学前教育，而不是包揽所有包括中产阶级以上家庭孩子的入园责任。

普惠性幼儿园有公办园和民办园之分。出于财政投入的考虑，各地在提升普惠性幼儿园覆盖率的过程中，主要将政策目标对准了普惠性民办园。作为公共财政与私人资本合作关系在学前教育领域的延伸，“财政扶持+政府限价”是各地普惠性民办幼儿园政策的基本模式。“政府是否对民办幼儿园的收费进行限制是判断普惠性民办园的一个普遍标准。结合目前各地陆续出台的认定管理办法来看，政府对普惠性民办园的收费限价总体表现出三种倾向：一是比照当地同类型公办园收费标准执行；二是执行政府指导价，且在同一认定周期内，保教费保持相对稳定；三是允许在当地同类型公办幼儿园收费标准一定区间内上浮，通常幅度在50%以内。”浙江师范大学杭州幼儿师范学院的章露红博士介绍。

而对于普惠性民办园的财政支持，主要集中在租金减免、综合奖补、校舍改建、幼师培训、幼儿资助、税费优惠等方面。一直以来，各类奖补和税费优惠都是吸引民办园申报为普惠园的最大动力。

浙江慈溪逍林镇一位岑姓幼儿园园长告诉采访人员，镇上目前有一所公办园、六所民办园，全部都是普惠园性质。“慈溪刚开始有普惠园政策的时候，我们就去申报了。没有政府补贴的话，普通的民办园基本无法生存。”岑园长说。

“普惠园一年有一次申报的机会，一次五年期限。申报的首个要求是证件齐全。大家愿意申请普惠园主要是因为各类资助。虽然政府规定专款专用，我们领回来以后也不一定专款专用，但还是愿意领回来，有补助总比没有强。”内蒙古呼和浩特市土默特左旗的一位幼儿园园长表达了相近的观点。

公办民办之争

普惠性幼儿园政策并非新政，在过去多年的实践中，地方政府在政策目标和手段上存在着模糊性。虽同为普惠园，但公办园与普惠性民办园的地位和待遇相距霄壤。

章露红博士在调研中发现，尽管地方政府以政府补贴、购买服务、师资力量扶持等方式，加大了对普惠性民办园的支持力度，但普惠性民办园的运营总体，仍呈现出质量不高的发展业态。财政补助不足、限价幅度不合理是制约普惠性民办园发展的一大原因。

各地补助力度不同，北京补助力度最大，年生均补助近1万。而河南省新出台的普惠性幼儿园管理办法规定，公办园年生均补助5000元，民办园年生均只有200-300元。“北京相对特殊，其他地方政府对普惠园的补助力度是否会加大还难以确定，仍需观望。”国金证券教育行业分析师吴劲草分析。

一些普惠性民办园缺乏充足的资金保障。岑园长向采访人员介绍，当地政府对普惠性民办园的补助主要集中在教师工资的补助上，政府对持单证的教师补助工资的40%，对持双证的教师补助60%。“每月幼儿园需要支付老师60%左右的工资、房租、水电费，上级下来检查的时候还要送香烟。但幼儿园收费由物价局定好，每个学期按五个月算，人均收取1750元的保教费。”

财政补助之下，尽管办学成本有所降低，但许多民办园所依然入不敷出。只得通过办托管班、暑期班来填补空缺，甚至以牺牲办学质量为代价。“公办园是政府直接拨款，规模小的普惠性民办园自收自支，但每年都亏钱。我们在这条路上一直走得很艰难。”她说。

同一个乡镇的另一所普惠性民办园王园长证实了这一说法。在她看来，政府虽有补助，但补助额度并没有随着经济的发展而上涨，普惠性民办园获得的补助只是公办园的一个零头。除了公办民办普惠园待遇悬殊外，地方政府对普惠性民办园的轻视态度也让该园长感到困扰。“政策执行者在补助时，认为补助的政策是肥了举办者，而不是从促进学前教育发展的高度上来看这项政策。这很伤害民办园举办者的心。”

另一位幼儿园园长也表示：“政府对我们的感受考虑并不多。虽然教师培训偶尔也会让我们民办园参加，但机会很少。比赛的奖项基本都让公办园包揽了，我们获奖概率很小。”

宋映泉告诉采访人员，一些地方政府的确存在着对普惠性民办园的歧视态度。在普惠性民办园举办者中间，甚至存在着一种说法——公办园是亲生的，民办园是领养的。“现有的体制决定了公办和民办园间巨大的差异，怎样让公民办互补，而非厚此薄彼，这是地方政府需要思考的问题。”“普惠性民办园的孩子大多来自普通中低收入家庭，应该让公共财政的阳光更多地照到这些孩子的身上，如果政府只是象征性地挂牌和投入，将不利于普惠性民办园的发展。”宋映泉说。

普惠性与营利性的选择？

2017年9月1日，新《民促法》正式实行，民办幼儿园正式进入分类管理的时代，加之中央政府制定的普惠性幼儿园80%覆盖率的整体目标，幼教市场或许将面临一场变局。

“是否获得办学收益和办学结余”成为划分营利性与非营利性的楚河汉界。依照新《民促法》的规定，营利性幼儿园举办者不得取得办学收益，幼儿园的办学结余全部用于办学。选择营利性，举办者可以取得办学收益，幼儿园的办学结余依照《公司法》等有关法律进行处理。另外，在财政税费、管理方式上，两者亦有不同。

除了普惠性与非普惠性之外，营利性与非营利性成为了民办幼儿园的另一重身份。对于这两重身份间的关系，中央政府目前界定模糊。这也让民办园举办者，甚至是政策研究者，陷入雾里看花的迷局之中。“普惠性幼儿园和非营利性幼儿园是两个不同时期提出的概念。区别在哪里，官方还没有定性，但有一种说法，就是之前领过补贴、享受过资助的普惠性幼儿园，不允许选择成为营利性幼儿园。”前述内蒙古呼和浩特市土默特左旗的普惠性民办园园长告诉经济观察报。

吴劲草认为，普惠性和非营利性两者间的关系目前比较模糊。“从理论上来说，政策是鼓励普惠性民办园选择非营利性质，也不排除普惠性民办园选择营利性的可能。”“近期一些省份出台的普惠性民办幼儿园管理细则，却传达出营利性与普惠性不相兼容的讯息。只有选择登记为非营利性民办园，才具备申请成为普惠性民办园或获取政府相应补助的资格。而这种政策导向的合法性和合理性仍值得进一步商榷。”章露红透露。“我和身边办幼儿园的朋友有过交流，观点大致相同。那就是从长远来看，如果幼儿园规模比较大，并且能够登记成为营利性民办园，还是要尽力往高品质的营利性民办园方向发展。”李园长说。

她曾对登记为营利性后，幼儿园需要缴纳的总税额进行过估算，涉及到的税种主要有增值税、房产税、印花税等。“在普通地区，总税费大概是利润的30%左右，如果幼儿园有100万收益，仍然能够获得70万的利润。我们觉得还是比普通的挣工资强。”她对采访人员分析道。

在营利性与非营利性分类选择、80%普惠园覆盖率指标施行的背景下，未来的幼教市场格局或许会进一步分化，并形成“20%高端园+80%普惠园”的二八格局。

通江资本教育领域负责人侯凯表示，普惠性幼儿园未来占比提升，甚至占据80%的市场空间。如果普惠性与营利性不相兼容，营利性民办园的占比将会缩减到20%。这些幼儿园需要在软硬件环境、教育体系、师资配置等方面进行提升，否则无法在普惠性幼儿园林立的幼教市场立足。“可以预见，随着民办园比例的调整，大规模的行业整合、并购和淘汰也将开始。普惠性幼儿园的发展，能够加快民办幼儿园的整合和规范。”另外，侯凯认为，幼教市场优胜劣汰的自然法则，能够帮助资本筛选出一批优质且具备投资价值的民办幼儿园。

（应采访者要求，文中王园长为化名）

经济观察报

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