杨红伟澎湃新闻|超越控制的秩序：对分税制产生过程的政治学思考通过对分税制产生过程的考察

：原题为_杨红伟澎湃新闻|超越控制的秩序：对分税制产生过程的政治学思考。
在20世纪80年代的分权改革中，当中央政府面对地方的财政机会主义和自身严重的财政压力时，它并没像改革前那样，通过大规模收回国有企业控制权的方式来提升其财政收入，而是前后两次试图引入分税制，以制度化分权的形式来实现其财政集权的目标（可参见王丙乾《中国财政60年回顾与思考》，中国经济出版社）。
如何解释分税制的决策选择？对于中央政府，即便把分税制视为一种财政集权的工具，然而由于其本身具有的制度化特征，意味着对财政管辖权的纵向分割，也意味着对中央和地方财政行为的双重约束。
事实上，贯穿整个20世纪80年代，中央政府为了改善自己的财政状况，几乎尝试了所有能够采用的办法，如重复谈判（频繁修订“基数”或“比例”）、交换（“政策换贡献”）、各种“巧取”（向地方“借款”而不还、要求地方额外“作贡献”、强制性向地方发行低利率公债等）、加强监控（“税收纪律大检查”之类）、政治约束（“撤人换头头”）等。
然而，这些财政制度化之外的间歇性措施，都未能有效遏制中央财政收入长期下滑的趋势。权力分散化之后，地方政府角色与行为的变化，消解了中央政府改善自身财政状况的种种努力。推进财政制度化是具有理性计算能力的中央政府，在权力分散化的环境中不断“摸着石头过河”之后的最终选择。
1978年后的分权改革中，地方政府成为地方产权的所有者，从而演变为具有自身利益的权利主体，为了本地利益同中央争夺财政资源。虽然中央可以运用人事决定权来约束地方政府的财政偏离行为，但事实表明，在制度短缺的环境中，权力分散化提高了政治集权约束财政分权的交易成本，从而弱化了政治集权的效能。
由于财政体制的制度化程度低下，加之信息上的不对等状态，遂使中央在与地方的财政博弈中讨不到好处。最终的结果，便是20世纪80年代末至90年代初期严重的中央财政弱化。分税制的建立，正是以制度化方式弥补政治集权效能“磨损”的一次实践。通过制度规则的建立，统合分散的地方权力，从而规范中央与地方的财政关系。这可视为分税制产生的政治逻辑。
通过对分税制产生过程的考察，可以发现在以高度集权体制为起点的改革中，权力分散化构成了财政制度化的前提与基础。具体而言，权力分散化从三个方面为财政制度化提供了有利条件：
1.权力分散化提高了中央以政治集权约束财政分权的交易成本，从而产生了制度化的需求。 80年代的财政体制，形式上以放权让利为特征，但在本质上，它仍然是高度集权体制的延续。其中一个关键的特征，表现在中央对于预算收入有着较强的支配权，但同时却没有自身独立的征税机构，它的绝大部分税收收入都靠地方政府代为征收。
这样一种财政体制，本质上依赖于中央对地方强有力政治控制。以人事控制为主要手段的政治集权，构成了对财政分权的基本政治约束。但由于财政体制的制度化程度低下，使得中央与地方财政关系在信息传递、监督机制等方面都存在着缺陷，因而在两者互动关系中存在着过高的交易成本，地方往往能够通过偏离中央的财政政策而获取更大好处。
这些因素都弱化了政治集权的效能，中央政府的财政弱化，恰恰体现了这种政治集权效能的低下。其中的一个证据是，在中央对地方施加更多干部人事约束的地方（干部晋升率更高、任期更短），对中央的财政偏离更严重。它表明，如果没有相应的制度构建，政治集权作为约束财政分权的方式，其效能会越来越被削弱。
2.权力分散化使中央与地方之间权威结构中，容纳了越来越多的协商、谈判行为，这为制度生成提供了有利的角色互动模式。早在1986年前后，中央决策者决定在第二步利改税的基础上，直接推行分税制。然而由于地方和部门的阻力，一直到1993年，分税制改革才正式提上日程。在分税制改革中，中央和地方围绕宏观税制和具体规则，进行了大量的博弈。这种策略互动式的制度创制过程，对分税制的成功推行意义重大。