城市治理|从郡县制到无县化：中国2000多年的城市治理逻辑变迁( 二 ) 城市治理|县级市

撤县设区以后，被撤并县的土地、人口、企业、财政等方面的指标都整体划为城市的。这使城市在争取各类政策和资源时有更大的空间。比如，修建地铁要求城市达到一定的人口基数，而撤县设区则是快速增加城镇人口的便捷途径。
对撤县设区的研究显示，这项改革有利于城镇人口集聚，而这主要是通过区域市场融合和城市集聚效应实现的。撤县设区打破了城市与县之间的行政边界，使城市经济趋于一体化，有利于带动人口集聚和消费增长。对广东省的研究显示，撤县设区增加了地方政府的财政收入和固定资产投资，有力推动了第二和第三产业的发展，并通过刺激就业和消费而对经济发展有积极作用。
中国城市化的典型表现就是大城市化，即城市只有通过做大才能做强，只有成为区域中心城市才能实现快速城市化。有研究显示，撤县设区将处于外围和相对独立的县域经济融入中心城区，实现了城市一体化融合。但是，各类生产要素从外围向中心流动的同时，也在一定程度上弱化了撤县设区的辖区经济。
中国或将进入“无县时代”
相关研究表明，撤县设区也在很大程度上提升了被撤并县的公共服务水平，特别是基础教育服务水平大幅提升。
但是，也有研究显示撤县设区导致的经济增长是虚幻的，短期拉升的经济增长在长期则陷入低迷。之所以撤县设区在短期能够带动经济增长，主要是由于地方政府通过经营土地而带来的粗放型增长。这固然增加了企业投资和就业，但是却导致资源错配和生产率降低。
与此同时，撤县设区并非万灵药，也并不适合所有城市。撤县设区是加快城镇化和区域一体化的手段而不是目的，不能本末倒置，将其视为各个城市都要追求的一种政策手段。
比如，广东省的撤县设区改革在珠三角地区的经济拉动效果最好，而在非珠三角地区的作用并不明显。单纯为了空间扩张而进行“摊大饼”式的撤县设区，可能不利于城市“消化”被撤并的县，甚至使县单纯为城市“输血” 。

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▲图片来源：新京报网
城市觊觎实力较强的县，期望将这些县纳入麾下，成为“巨无霸”的城市。跻身“百强县”的强县期望保持独立，而实力较弱的县期望融入城市发展。这使撤县设区背后充满着利益博弈和角力，而最终的结果往往是妥协而非最优的选择。
在市强县弱的情况下，地级以上城市能够较好地融合被撤并的县，并带动这些县的城镇化进程和经济发展。但是，如果地级以上城市和县的经济体量相当，甚至是市弱县强而谁都不服谁，那么试图通过“蛇吞象”的方式来做大城市，就可能导致撤县设区的矛盾和内耗。
由此可见，如果城市缺乏足够的区域辐射力，即便成功实现了撤县设区，也无法真正带动被撤并的县。
此外，一些在产业布局、区域规划等方面有特色的县和县级市，会在撤县设区后失去地方特色，而这也是城市应予充分考量的问题。因此，保留一些县并将其调整为县级市，也是在城镇化进程中加快错位发展和推进特色发展的重要举措。
从欧美国家近些年来的行政区划调整来看，市县一体化也是值得关注的现象。在城市和县的合并浪潮中，主要诱因是地方财政吃紧，而市县合并可以通过规模经济来降低公共服务成本。打破市县边界也有助于推进区域一体化发展，避免碎片化的辖区影响整体区域规划。与此同时，信息技术革命使地方政府可以用更少的人力管辖更大的区域，而市县合并就成为题中之义。
随着新型城镇化加速推进，可以预见的是会有更多的城市进入“无县时代” 。应该认识到的是，无县化不是城市发展的终点，而是其提升城市发展质量的一个阶段。