城市治理|从郡县制到无县化：中国2000多年的城市治理逻辑变迁城市治理|县级市

文章插图
▲图片来源：新京报网（图文无关）
文 | 马亮
据媒体报道统计，中国有越来越多的城市不再下辖县或县级市，而只有市辖区。在4个直辖市中，北京、上海、天津都没有县了，仅有重庆保留了县。与此同时，广州、深圳、武汉、南京、东莞、佛山等城市也实现了“无县化” 。
“无县化”背后的动机和逻辑
2015年，北京市两次调整行政区划，通过撤县设区实现“无县化” ，成为中国第一个步入“无县时代”的直辖市。 “无县化”是城市化过程中值得高度关注的现象，只有理解其背后的动机和逻辑，才能更好地理解中国城市化的进程和未来。
中国自秦朝以来采取的是郡县制，县是承上启下关键的一级行政级别。 “皇权不下县” ，县是国家与社会关系的重要枢纽。无论是地级市还是乡镇，都是郡县制以后才设立的。因此，对于国家治理而言，县的数量减少是一个值得关注的现象。
国家统计局的数据显示，中国县级区划数在过去20年发生了微妙的变化。县级行政区划单位的总数变化不大，从2000年的2861个略减到2019年的2846个。但是，县从2000年的1503个减少到2019年的1323个，共减少180个；县级市从2000年的400个减少到2019年的387个，共减少13个；市辖区的数量从2000年的787个增长到2019年的965个，共增加178个；自治县、旗、自治旗、林区、特区等的数量变化不大。
由此可见，过去20年增加的市辖区，几乎相当于同期减少的县，意味着近200个县在过去20年转为市辖区。虽然县仍然是县级区划中最大的一类，但是其比例从2000年的53%下降为46% ，而市辖区的比例则从28%增加为34% 。

文章插图
▲图1 县级区划数的变化情况（2000-2019年）
资料来源：国家统计局。其他包括旗、自治旗、林区、特区等
县政府是一级独立政府，而区政府则是市政府的派出机构，无论是在独立性还是在自治权方面都远逊于县。因此，虽然地级以上城市下辖县，但是县域管理却相对独立，在区域规划和产业发展方面有较强的议价权。
城市下辖县，往往为了城市利益而倾向于对县进行“盘剥” 。比如，自上而下的财政转移支付可能遭遇“雁过拔毛” ，而城市在分配资源时也优先考虑市辖区。 2000年以来中国各地纷纷试点“省直管县” ，很重要的诱因就是为了避免“市刮县”的问题。
一些省份将经济大县和产粮大县列为省直管县改革的试点地区，通过省政府直接管理县级财政、经济乃至人事，来减少市级政府的干预。浙江省推行“扩权强县” ，也是期望赋予县级政府更大的经济管理自治权，做大做强县域经济。
但是，近些年来省直管县改革的步伐缓慢，这同省政府鞭长莫及而难以管辖县政府有很大关系，也同地级以上城市控制和吸纳县的冲动不无关系。
在行政区划调整方面，同省直管县改革并行的是撤县设区和撤市设区，即将地级以上城市周边的县或县级市变更为市辖区，从而实现市域范围的扩大。为什么这么多城市要“无县化” ，这对各个城市有何好处？
撤县设区增强城市整体竞争力
城区和县之间的行政边界，人为割裂了二者之间的地理联系，不利于城市的统筹协调和利益共享。之所以许多城市通过撤县设区来推动城市融合发展，也同单纯依靠行政手段进行政府间协调，缺乏其他行之有效的统筹协调机制有关。
撤县设区使城市对被撤并的县有了更强的统筹协调力度，使其能够打破市县边界而推动区域融合发展和利益共享。有学者发现，撤县设区催生了越来越多的“无辖县城市” ，这有力推动了区域一体化并拉升了城市的首位度，对于增强城市整体竞争力有很大作用。