清代的督抚制度沿袭明代 , 但在明代的基础上又做了一些相应的调整 , 使得督抚成为真正意义上的地方官 。 不过 , 清代的督抚制度经过了一个漫长的变化过程 , 直到乾隆三十年才形成八督十五抚的定制 。
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熟悉清代历史的读者都知道 , 清代有三个省是不设巡抚的 , 分别为直隶、四川、甘肃 , 其巡抚由总督兼 。 因此这三省总督的全衔上都有“兼巡抚事” 。
同样 , 还有三个省是不设总督的 , 分别是山西、山东、河南 。 按惯例“总督分理军政 , 巡抚分治民政” , 那么山西、山东、河南三省巡抚与设总督省份的巡抚有何区别呢?
清初三省的督抚设置情况
说山西、山东、河南不设总督 , 这已经是乾隆以后的事情了 。 清初时期 , 山西、陕西、四川、甘肃这四个省的督抚设置情况最为复杂 , 每隔数年都会有所变动 。
以山西为例 , 顺治时期设山西总督 , 康熙三年山西总督裁并陕西 , 更名为山陕总督 。 康熙十四年 , 复设山西总督 , 而改山陕总督为陕甘总督 。 十九年 , 裁山西总督和四川总督 , 山西省、四川省复归陕甘总督管辖 , 同时改陕甘总督为川陕总督 。
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雍正九年 , 朝廷令川陕总督专辖陕西、甘肃两省 , 山西、四川不相统属 。 十二年 , 谕山西巡抚“著管理山西提督事务” , 自此山西省成了专置巡抚而不设总督之省份 。
山东的情况大致也是如此 , 顺治时期设直隶、山东、河南三省总督 , 康熙时期又裁又设 , 自北三省(直隶、山东、河南)与江南省分省之后 , 山东、河南也成了不设总督的省份 。
不过河南的情况又有点特殊 , 雍正二年 , 田文镜由河南布政使署理河南巡抚之职 。 五年特授为河南总督 , 仍兼巡抚事 。 雍正六年 , 又授田文镜为河南山东总督 , 管理两省事务 。
不过这个属于特例 , 雍正时朝廷用人不拘一格 , 因事因时制宜 。 自从雍正十年田文镜去世后 , 这个制度也就结束了 , 山西、河南又重新回到了专置巡抚的轨道上来 。 可以理解为河南山东总督 , 是雍正皇帝为田文镜特设的 , 就好像浙江总督为李卫特设的一样 。
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其实 , 清初时期不仅仅是山西、山东、河南三省 , 其他省份的督抚设置情况变动也很大 。 比如顺治四年 , 置江南、江西、河南三省总督 , 驻江宁 。 顺治九年总督驻地移至南昌 , 时称江西总督 , 康熙时期称“江南江西总督”即“两江总督” 。
三省巡抚之全衔以及事权
山西巡抚全衔为“巡抚山西等处地方 , 提督军务 , 兼理粮饷 , 并提督雁门等关”;山东巡抚全衔为“巡抚山东等处地方 , 提督军务、粮饷 , 兼理营田”;河南巡抚全衔为“巡抚河南等处地方 , 提督军务、粮饷 , 兼理河道、屯田” 。
三省巡抚全衔与其他省份的巡抚并无不同 , 可清代的督抚头上却有各种形式不一的兼衔 , 这些兼衔才是区分各省巡抚事权大小的主要依据 。
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各省巡抚的兼衔又分为两种情况 , 一种是“例兼” , 例兼很好理解 , 即巡抚兼兵部侍郎、都察院右副都御史衔 , 这属于标配;另一种是“额外兼衔” , 这属于高配 , 并非每个省的巡抚都有 。
比如浙江巡抚自乾隆三年开始兼管盐政 , 新疆巡抚兼管茶马 , 台湾巡抚兼学政事 。 总体来看 , 各省巡抚中有额外兼衔的并不多 , 尤其是那些即设总督又设巡抚之省份 。
山西、山东、河南三省由于不设总督 , 巡抚自然就成了独当一面的地方长官 , 兼理军、民政务 , 管理一省之宣布诏令、执行法律、考核官吏 , 省内一应税务、漕政、盐政 , 亦无不总其成 。
不设总督省份之巡抚 , 与总督比起来最显著的一个差异就是军权 , 如果没有从法律层面授予特权 , 那么这三省巡抚就不能节制辖区内的绿营将官 。
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朝廷正是看到了这个弊端 , 所以自雍正十二年开始 , 授山西巡抚提督衔 , 命管理提督事务 , 通省武职均受节制 。 有了提督衔 , 巡抚与总督的事权就基本一致了 。
需要注意的是 , 山西巡抚加提督衔时 , 山东、河南二省巡抚并无此衔 , 因此在一段时期内经常出现军政与民政不协调的局面 。
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