应当赋予检察院有足够穿透力和覆盖面的调查取证权

我国行政诉讼法第25条第4款正式确立了检察行政公益诉讼法律制度。该规定未涉及调查取证的问题,给相关法规范的解释和适用带来了困惑。应当推进相关法规范的修改完善,予以明确规定,并对现行法规范进行合理的扩张解释。
确保检察机关充分享有并运用好调查取证权,是确保行政公益诉讼相关工作有序推进并具有实效的前提性和基础性保障。行政诉讼法规定“人民检察院依法向人民法院提起诉讼”,这里的诉讼是公益诉讼,其所要保护的法益是“国家利益或者社会公共利益”;是行政公益诉讼,其所针对的是行政机关的违法行为或者不作为;亦是检察行政公益诉讼,其起诉权专属于人民检察院。检察行政公益诉讼制度是由检察建议和诉讼两个阶段构成的,而从制度的价值追求来看,检察建议应当是经常性的权力,提起诉讼是在前置的检察建议不能发挥其应有作用的情况下,不得已而行使的权力。
从前述制度架构来看,调查取证权主要是为依法、科学行使检察建议权服务的;一旦提起诉讼,则应当适用行政诉讼法第32条(查阅、复制材料和调查、收集证据)、第34条(被告负举证责任原则)和第35条(被告不得自行收集证据)的规定,人民检察院除了根据人民法院的要求提供或者补充证据(第39条)外,不能自行收集的证据可以申请人民法院调取(第41条) 。当然,法院调取证据的规定是针对一般行政诉讼中原告收集证据的困难而设的,是否完全适用于人民检察院提起行政公益诉讼,尚存在讨论的余地。无可置疑的是,要确保检察建议的科学合理可行性,就应当充分赋予人民检察院具有足够穿透力和覆盖面的调查取证权;反过来说,如果41条所列3项证据都得依赖于申请人民法院调取,那么,就无法期冀人民检察院提出的检察建议发挥其应有的作用。此部分的权限划分,尤其是相关证据调取权限在检察建议阶段的运用,涉及与行政机关相比检察机关是否在收集证据上具有专业性等优势的问题,应否赋予其更多的调查取证权,同时要求其承担较高的举证责任,等等,这些都有待进一步深入研究的基础上通过相关立法予以明确规定。
检察行政公益诉讼中的调查取证权主要是提出检察建议过程中的调查取证权。为了确保检察建议的实效性,除了依法向行政机关提出检察建议外,还要确保检察建议的内容科学,切合实际。正所谓科学合理可行即实效性保障。要做到这样的程度,就要确保人民检察院能够对以下事项及时作出精准确认:(1)是否属于法定的范围(包括“等内”“等外”);(2)行政机关是否负有监督管理职责;(3)行政机关是否违法行使职权;(4)行政机关是否违法不作为;(5)作为保护法益的国家利益或者社会公共利益有哪些;(6)国家利益或者社会公共利益是否受到侵害;(7)行政机关违法行使职权或者不作为与国家利益或者社会公共利益受到侵害之间是否具有相当因果关系;(8)行政机关依法履行职责的时间、形式和内容等;(9)行政机关是否依法履行了职责。前8项的精准确认,是确保检察建议实效性的根本支撑;最后一项的精准确认,是确保提起检察行政公益诉讼充分发挥其应有作用的前提和基础。
完成上述一系列的确认工作,提出检察建议,督促行政机关依法履行职责,乃至确认行政机关不依法履行职责而提起诉讼,等等,依法展开相应的调查取证是依法履行这些职责的前提和基础。所以,一方面应当扎实推进相关法规范的修改,对检察行政公益诉讼中的调查取证权作出明确规定;另一方面应当结合调查核实制度的相关规定,解释建构调查取证权制度,为检察建议乃至检察行政公益诉讼提供科学合理有效的手段支持。
【应当赋予检察院有足够穿透力和覆盖面的调查取证权】（中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长　杨建顺）