公益诉讼视野内的公共利益

【公益诉讼视野内的公共利益】公共利益,顾名思义,非个人利益之谓也。公共利益就是社会公众的福祉和利益,表面看来,“公共利益”一词,其义甚明,仔细琢磨,其实不然。
公的反义字是私。个人利益,即私人利益,自然不属于公共利益。不过,公共利益包含无数个人利益,其“公共”二字乃个人利益的集合概念。如果没有任何个人利益的妨害,也就无所谓公共利益的妨害。因此,公共利益中包含无数个人相同或者相近的利益,后者集合成公共利益。当人们将公共利益与个人利益加以区别的时候,个人利益的损害与加害行为至今具有一对一关系,损害面不扩大到众多民众。因此,维护公共利益,不仅要看到其中包含的个人利益,也要看到这种利益的共同性与集合性。
个人利益之外尚有国家利益、社会利益。刑法学中有国家法益、社会法益和个人法益之别。社会利益,又称“公众利益”,指的是社会整体生存和发展的各种需要,如公共生活的福利事业就属于社会利益的范畴。社会利益属于公共利益,理应没有什么争议。但是,国家利益是否属于公共利益,需要一番审视。
国家利益是否也属于公共利益,需要了解国家利益的内涵。国家是在特定地域(国土)范围内组织和管理居民(人民)的人类集合体。所谓“国家利益”,就是国家在物质和精神方面需要并且对国家在整体上有益的事物。国家与个人一样有其利益要求。一个国家制定和实施国际战略,皆以国家利益作为依据和目标。从国家为个人之集合的观点看,国家利益属于组成一个国家的所有国民的共同利益,就此而言,国家利益也符合公共利益。但是,就检察机关民事、行政公益诉讼而言,其公共利益的含义并不等同于国家利益,公共利益是与国家利益并列的概念。
国家的概念之外,尚有政府,政府利益是否属于国家利益?有的时候,人们将国家利益与政府利益画等号,政府利益就是国家利益,因为政府是国家或者国家内部一定地域的代表,具有维护国家或者地方公共利益的职责,中央政府代表的是国家,维护国家利益是其职责所在。不过,政府利益与国家利益并不总能够做到一致,为了维护政府的稳定,有的政府可能会出卖国家利益,以及危害社会公共利益。显然,政府利益不必然等于公共利益,政府有时会不顾公共利益追求其自身的利益,这就会产生政府利益与公共利益的矛盾。由此可见,政府利益不一定属于公共利益。因此,对于政府需要权力的制约,以防止其损害公共利益。
这种权力制约,目标是使政府制定公共政策和各种施政行为符合公共利益,达成政府利益与公共利益的一致性。这种状况,也最符合政府的长远利益,因为这样的政府会得到民众的拥护,其施政也会一帆风顺。我国检察机关的行政公益诉讼的价值之一,就是这一目标的实现。
与个人利益对称的,还有集体利益。集体利益,是否属于公共利益,要看如何定义公共以及如何划定集体的范围。当人们讲到“集体”的时候,指的往往是个人所在的“团体”,即所在单位作为一个集体,诸如班集体等。集体具有一定的公共性,但是,其范围远远小于“公共”的概念。因此,在检察机关公益诉讼领域,集体利益与公共利益不是可以混用的概念。
尽管国家利益、政府利益、集体利益都具有公共性,但是公共利益是独立于它们或者不同于它们的概念,人民检察院进行公益诉讼,侧重于社会这个宽阔领域大多数人的共同利益。显然,人民检察院公益诉讼的范围,与其对公共利益的概念的理解和界定,有着密切的关系。