行政裁决|潮塘三组诉北流市政府、玉林市政府土地行政裁决及行政复议案 |林权证|土地确权

最高法判例：林木林地权属争议的审查处理

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裁判要点
1.集体所有的林木林地，应由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。对于林木林地已经登记发证的，林木林地的所有权和使用权就依法得到了政府确认，如果一方当事人认为另一方持有的林权证侵犯其林木林地权属，应当通过请求撤销对方的林权证，或者通过提出林木林地权属争议申请来寻求救济。在处理林权争议案件过程中，生效林权证是处理林权争议的主要依据，只有当林权证存在重大且明显违法的情况下，权属争议处理机构才可以不采信该林权证，并根据其他有效证据对权属争议进行处理。也就是说，县级以上地方人民政府的登记发证行为本身就是基于政府公信力作出的行政行为，该行政行为一旦作出，非因法定原因不能随意更改。若登记发证行为有误，可以依程序由行政机关依法纠错或由当事人通过申请复议、提起诉讼等方式寻求救济。
2.农民集体经济组织之间发生土地权属争议的，人民政府确定土地权属时，应当根据争议土地的管理使用情况，尊重历史，面对现实，实事求是作出处理，原则上应当将争议土地确权给长期管理使用争议土地的一方当事人。
3.权属争议处理机构才对争议土地重新进行处理时，应尊重历史，面对现实，充分考虑山林权证、划界协议及实际管理使用状况的相互关系，先行调解，并将调解贯穿于争议处理的全过程，若调解不成，应依据法律、法规，并参照规章，及时重新予以处理。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行政判决书
（2020）最高法行再46号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区北流市北流镇潮塘村三组。
负责人梁业均。
委托诉讼代理人卢传红，广西锦康律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区北流市人民政府。
法定代表人华海德。
委托诉讼代理人黄海生。
委托诉讼代理人梁耀庆。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区玉林市人民政府。
法定代表人韦韬。
委托诉讼代理人梁波。
委托诉讼代理人姚波。
原审第三人广西壮族自治区北流市北流镇潮塘村一组。
负责人庞第源。
再审申请人广西壮族自治区北流市北流镇潮塘村三组(以下简称潮塘三组)因诉被申请人广西壮族自治区北流市人民政府（以下简称北流市政府）、广西壮族自治区玉林市人民政府（以下简称玉林市政府）、原审第三人广西壮族自治区北流市北流镇潮塘村一组（以下简称潮塘一组）土地行政裁决及行政复议一案，不服广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终80号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年7月23日作出（2019）最高法行申846号行政裁定，依法提审本案。提审后，本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
广西壮族自治区玉林市中级人民法院一审查明，潮塘一组与潮塘三组争议的山林称为田嶛岭（下称争议地），坐落在北流市北流镇潮塘村辖区金枝岭范围内，与微波站操场相邻，林地内生长有马尾松树，面积0.7公顷（10.5亩），四至界址：东以微波站操场岭脊为界，南以水圳面（水圳底为中灵村山场）为界，西以水圳面（水圳底为潮塘三组山场）为界，北以山路为界。无确凿证据证实争议地在土改、合作化和“四固定”各个时期的权属情况，北流市政府也无法查明。
上世纪七十年代初，北流县附城公社（现称北流镇）潮塘大队与中灵大队在黄牛塘边金枝岭范围山场发生山林界址纠纷，经北流县附城公社组织潮塘大队与中灵大队调解，于1975年3月21日达成《协议书》（以下简称1975年《协议书》），将争议地划归潮塘一组集体所有，林业“三定”时，潮塘三队将争议地登记在其名下，领取了北证字NO.001757《北流县山林权属证明书》（以下简称1757号林权证），并落实到其组农户管理， 2010年9月双方因林改引发山林权属纠纷，经调解，未能达成协议。分页标题
北流市政府遂作出北政决（2015）10号《关于北流镇潮塘村田嶛岭山林所有权纠纷的处理决定》（以下简称10号处理决定），将争议地确认归潮塘一组农民集体所有，同时确认1757号林权证关于田嶛岭中争议地的山林登记无效。潮塘三组不服申请复议，玉林市政府经复议后作出玉政复决字（2015）第54号《行政复议决定书》（以下简称54号复议决定），维持了10号处理决定。潮塘三组不服，向一审法院提起诉讼。
广西壮族自治区玉林市中级人民法院一审认为， 1975年3月21日在当时的北流县附城人民公社革命委员会主持下，有潮塘大队和中灵大队的大队干部、潮塘三队与第三人的代表及公社代表等人参加下，双方达成的并加盖了“北流县附城人民公社革命委员会”印章的1975年《协议书》是真实、合法有效的，并且与争议地相关联，能证明争议地当时已划归给了潮塘一组所有，北流市人民政府采信1975年《协议书》的效力，作出10号处理决定，将争议地的权属确认归潮塘一组所有基本事实清楚，主要证据确实充分。
因此10号处理决定第一项并无不当，潮塘三组请求撤销10号处理决定第一项理由不成立，不予支持。潮塘三组主张争议地属其所有，并提供了1757号林权证来证明其主张，但1757号林权证的登记无合法的权属来源证明，不具备合法性，不具有证明潮塘三组权属主张理由成立的证明效力。故北流市政府和玉林市政府不采信1757号林权证登记作为确定争议地归属的依据有正当理由。但北流市政府在本案调处程序中确认1757号林权证对有关争议地的登记无效属程序违法，因此10号处理决定第二项应予撤销。北流市政府如认为1757号林权证的颁发有法律上的错误，应依其他合法行政程序予以纠正解决，并应依法保障当事人享有应有的救济权利。
54号复议决定对10号处理决定第二项予以维持错误，亦应予以撤销。撤销10号处理决定第二项原因在于行政程序违法，而并非潮塘三队所诉理由成立，所以潮塘三队关于撤销10号处理决定和54号复议决定的诉讼主张理由不成立，不予采信支持，对潮塘三队提出的诉讼请求予以部分驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（三）项之规定，判决：一、撤销玉林市政府2015年12月26日作出的54号复议决定；二、撤销北流市政府2015年9月22日作出的10号处理决定第二项；三、驳回潮塘三队的其他诉讼请求。潮塘三组不服，提起上诉。
广西壮族自治区高级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。另查明，北流市不动产登记局于2015年4月13日成立，负责不动产登记有关职责。 2015年11月27日，下设北流市不动产登记中心，负责具体的登记工作。被诉10号处理决定作出时为过渡期，登记的内部业务操作仍由原单位具体实施。
广西壮族自治区高级人民法院二审认为，本案争议双方均提供不出权属凭证证明争议地在土改、合作化、“四固定”时期已确定过权属。 1975年，在北流附城公社革命委员会主持下，潮塘大队与中灵大队签订1975年《协议书》划分两队界线，其中第二点“黄牛塘尾东边冲坑水圳面至出杉木冲顶水圳面山路划潮塘一队所有”确定将争议地划给潮塘一组，潮塘一组和潮塘三组均有代表在场签字确认1975年《协议书》的内容。
因此，北流市政府依据1975年《协议书》将争议地所有权确定归潮塘一组农民集体所有，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（七）项以及国发（1980）135号《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》第三部分第（二）小点关于证据问题“一般应以土改、合作化、‘四固定’时的定论为依据。对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护”的规定，处理决定有事实和法律依据。分页标题
关于潮塘三组提出1975年《协议书》第二点内容不涉及争议地的问题。从1975年《协议书》的第一、二、三点内容看，均是划分界线的约定，按照北流市政府对界线位置的理解，得出这三条界线能连贯成一条完整的划分两大队的分界线，这符合1975年《协议书》签订的目的，即为了划分两大队的山林界线。且北流市政府对1975年《协议书》第二点内容的理解，亦符合地形图反映的地形地貌，能够证明划给潮塘一组的土地涉及争议地。而按照潮塘三组对1975年《协议书》第二点内容的理解，并不能把两大队的界线划分清楚，亦与地形图反映的地形地貌不相符。因此，潮塘三组提出1975年《协议书》第二点内容不涉及争议地，二审法院不予支持。
关于潮塘三组提出1757号林权证应作为本案确权依据的问题。经北流市政府调查， 1757号林权证没有存根，没有合法的土地权属来源。 1975年《协议书》已将争议地划分给潮塘一组，在潮塘三组不能举证证明1975年签订《协议书》后，争议地权属发生过变更的情况下，北流市政府未将1757号林权证作为确权依据，并无不当。
关于北流市政府作出确权决定能否同时确认1757号林权证关于争议地的登记无效的问题。二审法院认为，确权机关作出确权决定时，确权结果与之前自己颁发的土地权属证书登记有冲突的，在确权机关仍有登记职权的情况下，可采取自行纠错的方式在确权时一并撤销土地权属证书或者确认无效，如果确权机关确权时已无登记的职权，其无权在确权时一并撤销土地权属证书或者确认无效。
本案中，北流市政府作出10号处理决定时，虽然北流市已经成立北流市不动产登记局负责登记工作，但当时仍处于登记职权交接的过渡期间，北流市不动产登记局未实际具体开展登记工作。在过渡期间，北流市政府在确权的同时发现其前原颁发的1757号林权证登记的内容有误，与确权结果不一致，其仍有权采取自行纠错的方式一并确认1757号林权证关于争议地的登记无效。一审判决认定北流市政府在作出确权决定的同时一并确认1757号林权证关于争议地的登记无效属程序违法，该认定错误,二审法院予以纠正。
关于潮塘三组认为本案不属于土地权属争议，北流市政府无权作出处理决定的问题。《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》国土资厅函（2007）60号虽答复：“土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议” ，但亦答复：“《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）第二十条中的‘人民政府颁发的确定土地权属的凭证’ ，是指初始土地登记完成前，争议土地原有的人民政府颁发的确定土地权属的凭证” 。
本案中的1757号林权证属于争议土地原有的人民政府颁发的确定土地权属的凭证，故本案争议不属于土地登记发证后提出的争议，属于土地权属争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；……”的规定，本案北流市政府有权作出本案处理决定。综上所述，北流市政府作出的10号处理决定及玉林市政府作出的54号复议决定正确，一审判决认定北流市政府程序违法错误，应予纠正。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第二项以及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条的规定，判决：一、撤销玉林市中级人民法院（2016）桂09行初21号行政判决；二、驳回北流市北流镇潮塘村三组的诉讼请求。
潮塘三组申请再审称：1.申请人并未就争议地权属与原审第三人达成一致协议， 1975年3月21日达成的1975年《协议书》不包含争议地。 2.申请人持有的1757号林权证是根据国家林业“三定”政策取得的权属证明，合法有效，应当作为确权依据。 3.争议地不仅登记在申请人名下，而且由申请人毫无争议地实际管理使用超过20年，应当确认申请人取得该地的所有权。 4.行政机关超越行政职权作出处理决定，法院不予撤销属于适用法律错误。综上，一、二审认定事实不清，适用法律错误，请求依法撤销一、二审行政判决，撤销北流市政府10号处理决定和玉林市政府54号复议决定，本案一、二审诉讼费由被申请人承担。分页标题
北流市政府提交意见称：1.10号处理决定查明和认定事实清楚。 2.1975年《协议书》是经过北流县附城公社主持调解达成的所有权协议，具备真实性、合法性和关联性， 1975年《协议书》记载的山林四至范围均清楚明确。 3.1757号林权证不属于登记造册合法证书确认所有权行为，不能改变法律关系，登记争议地部分不具有合法性，不能作为本案确定权属的依据。 4.10号处理决定适用法律、法规依据定性准确，证据确凿充分，行政调处程序合法。
玉林市政府提交意见称：1.北流市政府作出的10号处理决定认定事实清楚，证据充分。 2.答辩人作出54号复议决定程序合法。 3.一审判决认定部分事实不清，撤销54号复议决定、10号处理决定第二项是错误的。 4.二审判决认定事实清楚，程序合法、适用法律正确。
潮塘一组提交意见称：1.再审申请人否定1975年《协议书》效力是出尔反尔，实际上是对法律的蔑视；2.再审申请人否定1975年《协议书》第二点记载的山林不在争议地范围，属于欲盖弥彰，混淆视听；3.再审申请人对争议地的登记领证行为属违法行为，其经营行为属侵权行为。
本院认为，本案审理的是北流市政府10号处理决定和玉林市政府54号复议决定的合法性。各方对两级政府具有法定职权以及调处、复议程序的合法性均未提出再审申请，本院经审查，予以确认。本案审查重点为，北流市政府仅依据1975年《协议书》的约定，即否定1757号林权证的效力，且在未考虑争议地实际管业的情形下，将争议地确权归潮塘一组集体所有是否正确。
《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定，集体所有的森林、林木和林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。《林木林地权属争议处理办法》第二条规定，林木林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。
《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（六）项规定，县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书，县级以上人民政府水行政主管部门依法核发的取水许可证可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。第三十六条第一款第（一）项规定，国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证。根据上述规定，集体所有的林木林地，应由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。对于林木林地已经登记发证的，林木林地的所有权和使用权就依法得到了政府确认，如果一方当事人认为另一方持有的林权证侵犯其林木林地权属，应当通过请求撤销对方的林权证，或者通过提出林木林地权属争议申请来寻求救济。
在处理林权争议案件过程中，生效林权证是处理林权争议的主要依据，只有当林权证存在重大且明显违法的情况下，权属争议处理机构才可以不采信该林权证，并根据其他有效证据对权属争议进行处理。也就是说，县级以上地方人民政府的登记发证行为本身就是基于政府公信力作出的行政行为，该行政行为一旦作出，非因法定原因不能随意更改。若登记发证行为有误，可以依程序由行政机关依法纠错或由当事人通过申请复议、提起诉讼等方式寻求救济。
本案中，争议地在土改、合作化、“四固定”时期未确定权属。 1975年，潮塘大队与中灵大队因金枝岭山林（包括争议的山林权属发生纠纷）经北流县附城公社召集双方代表进行协商。双方于1975年3月21日达成1975年《协议书》，将争议地划为潮塘一队所有。但是，林业“三定”时期，再审申请人潮塘三组取得了争议地的权属证明即1757号林权证，经审查，该证的证载颁证机关为北流市政府，颁证时间为1982年12月20日，权证载明的四至与林业登记表一致。分页标题
根据上述查明的事实，首先， 1757号林权证是林业“三定”时期，北流市政府向潮塘三组颁发的林木林地所有权证书，如果潮塘一组认为该林权证侵犯其林木林地权属，其可以通过请求撤销对方的林权证来进行救济，也可以通过提出林木林地权属争议申请来寻求救济。因此，北流市政府对潮塘一组提出的确权申请予以受理，并无不当。其次，潮塘三组所持的1757号林权证是北流市政府核发的生效土地、山林权属证书，是处理林权争议的主要依据，其证明力要优于其他书证。只有当该林权证存在重大且明显违法的情况下，权属争议处理机构才可以不采信该林权证，并根据其他有效证据对权属争议进行处理。
《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款规定，村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。也就是说，农民集体经济组织之间发生土地权属争议的，人民政府确定土地权属时，应当根据争议土地的管理使用情况，尊重历史，面对现实，实事求是作出处理，原则上应当将争议土地确权给长期管理使用争议土地的一方当事人。
本案中，根据北流市林业局调处争议期间对时任潮塘一组组长庞第源所作的询问笔录可知，潮塘三组“自1985年10月起就将争议地分给其农户作自留山管理，直至2010年10月林改时发生纠纷。这一段时期均由被申请人组的农户进行管理” 。本院再审审查阶段组织各方询问时，潮塘一组组长庞第源表示关于涉案土地管理情况与上述询问笔录记载一致，没有变化。上述询问笔录反映，自1985年到2010年，争议地均由潮塘三组的农户进行管理。根据上述查明的事实，北流市政府在确定争议地权属时，除了依据权属凭证、处理协议等证据外，还应当充分考虑争议土地的实际管理使用情况，按照有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则，既尊重历史，又面对现实，实事求是地作出妥善处理。
综上，北流市政府仅依据1975年《协议书》的约定，认为争议地已以协议形式划为潮塘一组所有，在没有确切证据证明潮塘三组持有的1757号林权证存在颁证违法的情况下，简单以1757号林权证权属来源不合法，未考虑争议地实际使用管理情况，作出10号处理决定将涉案土地确权潮塘一组，玉林市政府作出54号复议决定予以维持，均属于认定事实不清。一、二审判决维持10号处理决定和54号复议决定中的确权决定，处理结果不当，应予纠正。
根据《林木林地权属争议处理办法》第十三条和第十八条的规定，在林权争议发生后当事人应当主动沟通进行调解，在调解不成后可向林权争议处理机构申请处理。林权争议处理机构在受理后首先应调解，在调解达成协议后履行各方签字盖章及相应备案程序。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十二条规定，各级人民政府处理土地山林水利权属纠纷，行政复议机关审理土地山林水利权属争议案件，应当先行调解，并将调解贯穿于受理、办理、决定全过程。也就是说，北流市政府对涉案争议地重新进行处理时，应尊重历史，面对现实，充分考虑山林权证、划界协议及实际管理使用状况的相互关系，并根据上述规定，先行调解，并将调解贯穿于争议处理的全过程，若调解不成，应依据法律、法规，并参照规章，及时重新予以处理。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：分页标题
一、撤销广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终80号行政判决和广西壮族自治区玉林市中级人民法院（2016）桂09行初21号行政判决。
二、撤销广西壮族自治区北流市人民政府作出的北政决（2015）10号处理决定和广西壮族自治区玉林市人民政府作出的玉政复决字（2015）第54号行政复议决定。
三、由广西壮族自治区北流市人民政府对本案山林权属纠纷重新作出处理决定。
一、二审案件受理费各50元，由再审被申请人广西壮族自治区北流市人民政府和玉林市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长刘艾涛
审判员宋楚潇
审判员杨志华
二二年五月二十八日
法官助理徐超
书记员唐劲松
【行政裁决|潮塘三组诉北流市政府、玉林市政府土地行政裁决及行政复议案】